Die Dissertation „Der Hochschulrat – unter besonderer Berücksichtigung der Hochschule als ausschließlicher Körperschaft des öffentlichen Rechts“ wurde an der Uni- versität Leipzig erstellt. Betreut wurde diese Arbeit von Prof. Dr. Christoph Degenhart.
I. Einführung
Die Dissertation beschäftigt sich mit der verfassungs- rechtlichen Zulässigkeit eines durch Staat und Hoch- schule besetzten Kollegialorgans einer Hochschule, dem Hochschulmitglieder und Externe angehören und das mit wissenschaftsrelevanten Aufgaben ausgestattet ist. Hierbei wird untersucht, ob ein Verstoß gegen das Demokratische Prinzip im Sinne von Art. 20 Abs. 2 GG, gegen die aus Art. 5 Abs. 3 GG hergeleitete und in Art. 107 SächsVerf festgeschriebene akademische Selbstverwaltung und gegen das Leistungsprinzip nach Art. 33 Abs. 2 GG, Art. 91 Abs. 2 SächsVerf vorliegt.
II. Die Organisationsstruktur der Hochschule
Zu Beginn der Arbeit wird die Organisation der Hoch- schule vorgestellt, da sich hiernach die Anforderungen an die demokratische Legitimation und an die akademi- sche Selbstverwaltung richten. Dabei wird berücksich- tigt, dass mit der Hochschulreform in Sachsen – aber auch in den anderen Bundesländern Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, dem Saarland, in Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein – die Hoch- schule von einer Körperschaft und staatlichen Einrich- tung zu einer ausschließlichen Körperschaft „ver- schlankt“ wurde. Mit dieser Neugestaltung hätte auch eine Änderung in der Organstruktur der Hochschule einhergehen müssen. Jedoch ist dies weder im SächsHSG noch im SächsHSFG erfolgt, ebenso wenig wie in den anderen Bundesländern, die den Aufbau ihrer Hoch- schulen auf eine ausschließliche Körperschaft kürzten.
Der Fokus in dieser Arbeit bleibt allerdings auf den Regelungen des SächsHSFG und dem sich hieraus erge- benden Verwaltungsaufbau der Hochschule als aus- schließlicher Körperschaft des öffentlichen Rechts nach
1 Auszunehmen sind Genehmigungsvorbehalte, die als Aufsichtsbe- fugnisse des Staates weiterhin zulässig sind.
dem monistischen Modell gerichtet. Jedoch werden auch die Hochschulräte der anderen Bundesländer mit derar- tig organisierten Hochschulen sowie die Hochschulorga- nisation nach dem dualistischen Modell berücksichtigt. Darüber hinaus bleibt auch die Organisation nach dem zweigliedrigen Aufbau als Körperschaft und staatlicher Einrichtung nicht unberücksichtigt und werden die Re- gelungen zum Hochschulrat in all diesen Organisations- strukturen auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüft.
Eine besonders augenfällige Änderung die mit der Kürzung zur ausschließlichen Körperschaft einhergeht betrifft die Dreiteilung der Hochschulaufgaben. Die drei Aufgabenbereiche der Hochschule – akademische Selbstverwaltung, Kooperationsbereich, staatliche Auf- gaben – sind keine Aufgaben unterschiedlicher Qualität, sondern stellen nur den Grad des Zusammenwirkens der beiden Hochschulteile Körperschaft und staatlicher Einrichtung dar. Denn bei einer Hochschule, gleich wel- cher Organisationsstruktur, wird stets nur zwischen den Selbstverwaltungs- und den staatlichen bzw. den über- tragenen oder Weisungsaufgaben unterschieden. Der Kooperationsbereich beschreibt nur, dass bei Aufgaben die die akademische Selbstverwaltung und den staatli- chen Bereich berühren eine Zusammenarbeit des kör- perschaftlichen Teils mit dem staatlichen Teil der Hoch- schule erforderlich ist. Auf die Qualität der Aufgabe hat das jedoch keine Auswirkung: eine Kooperationsaufgabe bleibt für die Körperschaft eine Selbstverwaltungsaufga- be und für die staatliche Einrichtung eine staatliche Aufgabe.
Wird die Hochschule aber zur ausschließlichen Kör- perschaft gekürzt ist für eine Kooperation kein Raum mehr. Die klassische Dreiteilung der Hochschulaufgaben wird also obsolet sobald die Hochschule nicht mehr aus zwei Teilen zusammengesetzt ist. Bei Hochschulen die- ses „einfachen“ Aufbautyps sind alle Aufgaben allein der Hochschule zur Wahrnehmung übertragen, sei es, dass es sich um die eigenen Aufgaben der Hochschule (mo- nistisches Modell) oder, dass es sich um eigene und übertragene Aufgaben handelt (dualistisches Modell). Eine staatliche Entscheidungsmitwirkung in Form der Mitentscheidung1 oder der Mitbesetzung eines Ent-
Patricia Wendel
Der Hochschulrat- unter besonderer Berücksichti- gung der Hochschule als ausschließlicher Körper- schaft des Öffentlichen Rechts
Ordnung der Wissenschaft 2017, ISSN 2197–9197
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scheidungsorgans ist dann – vereinfacht gesprochen – unzulässig (die näheren Gründe für diese Unzulässigkeit beruhen auf der Verletzung des Demokratieprinzips und der akademischen Selbstverwaltung, wie in der Arbeit ausführlich dargestellt wird und in den folgenden Aus- führungen kurz skizziert werden soll).
III. Die demokratische Legitimation
Nach dieser grundlegenden Einführung in die Struktur der Hochschule und der darauf im zweiten und dritten Kapitel folgenden Vorstellung des Hochschulrats nach
§ 86 SächsHSFG – mit Vergleich zum Aufsichtsrat einer Aktiengesellschaft, zum Rundfunkrat des MDR, zur Ver- gabekommission der Filmförderungsanstalt, zum board of trustees us-amerikanischer Hochschulen und mit dem Vergleich zum „Vorgängerorgan“ des Hochschul- rats, dem Kuratorium nach § 97 SächsHG – wendet sich die Arbeit im vierten Kapitel der demokratischen Legiti- mation von Staatsgewalt zu. Neben der Vorstellung des Systems der demokratischen Legitimation, werden die Aspekte der Legitimierbarkeit und Zugehörigkeit einge- führt, die beide die an die Organwalter zu stellenden Legitimationsvoraussetzungen umschreiben und sich auf die personelle und materielle Legitimationskompo- nente beziehen. Bisher erfolgte die Diskussion zur Legi- timation von Staatsgewalt stets nur aus dem Blickwinkel der Legitimierenden, d.h. es wurde gefragt, welche Vor- aussetzungen an die Wähler oder die Ernennenden zu stellen sind. Inwiefern aber auch an die Legitimierten, also an die Gewählten oder Ernannten, Anforderungen zu stellen sind, wurde bisher nicht erörtert. Das wird mit den Aspekten der Legitimierbarkeit für die personelle Legitimationskomponente und Zugehörigkeit für die materielle Komponente umschrieben.
Dieser Betrachtung der demokratischen Legitimati- on von Staatsgewalt im Allgemeinen folgt die Untersu- chung der demokratischen Legitimation der mittelbaren Staatsverwaltung im Besonderen. Hierbei wird der Frage nachgegangen, ob eine demokratische Legitimation überhaupt möglich oder erforderlich ist und wenn ja, wie sie realisiert wird.2 Des Weiteren wird das Prinzip der doppelten Mehrheit auf seine Tragfähigkeit unter-
- 2 Des Weiteren werden hier auch u.a. das Weisungsrecht und dessen Freistellung in Gestalt des sog. ministerialfreien Raumes, Befan- genheits- und Unvereinbarkeitsregelungen sowie die Periodiztät des Amtes als Bestandteile der materiellen demokratischen Legiti- mation aufgeführt und ebenso untersucht, inwiefern das “Amt” für die demokratische Legitimation von Bedeutung ist, ebenso wie das Leistungsprinzip nach Art. 33 Abs. 2 GG.
- 3 Nach § 86 SächsHSFG erfolgt die Besetzung in einem zweistu- figen Verfahren: zuerst werden die Mitglieder nach § 86 Abs. 4
sucht, wonach es in einem Kollegialorgan ausreichen soll, wenn die Mitgliedermehrheit demokratisch legiti- miert ist und die Entscheidung auf den Stimmen dieser Mitgliedermehrheit beruht, und werden darüber hinaus die Aspekte der Legitimierbarkeit und Zugehörigkeit auch in diesem Verwaltungsbereich berücksichtigt, wo- bei die sich hier insbesondere auf die Mitgliedschaft in der Körperschaft beziehen und untersucht wird, ob die Organwalter Mitglieder der Körperschaft sein müssen und wenn ja, zu welchem Zeitpunkt diese Mitgliedschaft bestehen muss. Da der Hochschulrat nach dem SächsHS- FG zum überwiegenden Teil mit Externen besetzt ist und das Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst an der Einsetzung mitwirkt, sind insbesondere die Legitimierbar- keit und Zugehörigkeit in dieser Arbeit von Bedeutung.
Die gefundenen Ergebnisse zur Organisation der Hochschule und zur demokratischen Legitimation wer- den sodann im fünften Kapitel bei der Untersuchung der demokratischen Legitimation des Hochschulrats nach
§ 86 SächsHSFG angewendet.
IV. Die Verfassungsmäßigkeit des Hochschulrats
Zuerst wird hier festgestellt, dass der größte Teil der Auf- gaben des Hochschulrats der demokratischen Legitima- tion bedarf, da dieses Organ überwiegend (Mit-)Ent- scheidungsbefugnisse hat. Anschließend wird die Ein- setzung der Hochschulratsmitglieder im Hinblick auf die demokratische Legitimation untersucht und hierauf folgend wird die demokratische Legitimation der Ent- scheidungen des Hochschulrats überprüft. Hierbei spielt eine besondere Rolle, dass die Mitglieder dieses Organs u.a. vom Sächsischen Staatsministerium für Wissen- schaft und Kunst benannt und alle Mitglieder von ihm berufen werden,3 obgleich es sich um das Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft handelt. Des Weiteren ist der Hochschulrat mehrheitlich mit Externen besetzt und ist es rechnerisch ausgeschlossen, dass alle Mitglieder- gruppen der Hochschule in ihm vertreten sind, obgleich der Hochschulrat ausschließlich wissenschaftsrelevante Entscheidungen trifft. Dies ist nicht nur als Problem bei der akademischen Selbstverwaltung zu verorten, son- dern betrifft auch die demokratische Legitimation der
SächsHSFG vom Senat und dem SMWK benannt – wobei bei kameralistischer Wirtschaftsführung das Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst die Mehrheit benennt, wohingegen nach Umstellung auf die kaufmännische Wirtschaftsführung die Mehr- heit gem. § 86 Abs. 5 SächsHSFG vom Senat benannt wird – und hiernach werden die Benannten vom Staatsministerium für Wis- senschaft und Kunst gem. § 86 Abs. 6 SächsHSFG zu Mitgliedern berufen.
mittelbaren Staatsverwaltung im Sinne der Entschei- dungsfindung durch die Selbstbetroffenen. Es wird sodann festgestellt, dass die Regelungen des § 86 SächsHSFG gegen das Demokratieprinzip verstoßen.
Nachdem die Wahrung des Demokratieprinzips beim Hochschulrat einer als ausschließlichen Körper- schaft organisierten Hochschule untersucht wurde, er- folgt hiernach die Prüfung, ob die Regelungen des § 86 SächsHSFG mit diesem Prinzip zu vereinbaren sind, sollte die Hochschule als Körperschaft und staatliche Einrichtung errichtet sein. In diesem Fall wären die Auf- gaben dieses Organs der akademischen Selbstverwal- tung und der Staatsverwaltung zuzuordnen, so dass sich hier ein Kooperationsbereich aufspannen würde. Dem- entsprechend wäre dann eine zwischen Staat und Kör- perschaft hälftig aufgeteilte Besetzung zulässig, wobei die von der Körperschaft eingesetzte Mitgliederhälfte wiederum ausschließlich aus Hochschulmitgliedern zu bestehen hätte und dabei alle Mitgliedergruppen vertre- ten sein müssten. Jedoch wird auch dies mit der Rege- lung des § 86 SächsHSFG nicht erreicht.
Als nächstes wird im sechsten Kapitel der Arbeit die Wahrung der akademischen Selbstverwaltung durch die Regelungen zum Hochschulrat untersucht, wobei auch hier zuerst die Hochschule als ausschließliche Körper- schaft Untersuchungsgegenstand ist und dabei zum ei- nen die Einsetzung durch Senat und Staat untersucht und zum anderen die Entscheidung dieses Kollegialor- gans überprüft wird, dessen Mitglieder überwiegend Ex- terne sind. Hierbei wird eine Verletzung des Selbstver- waltungsrechts anhand der Prinzipien der Selbstorgani- sation (Besetzung der Organe aufgrund der Entschei- dung der Mitglieder der Körperschaft), Selbstorganschaft (Besetzung der Selbstverwaltungsorgane mit Mitglie- dern) und Selbstentscheidung (Mitwirkung der Mitglie- der an Selbstverwaltungsaufgaben) untersucht. An- schließend ist der Hochschulrat als Organ einer Körper- schaft und staatlichen Einrichtung Untersuchungsge- genstand. Im Ergebnis kommt es bei beiden Hochschulratsvarianten zu vergleichbaren Ergebnissen wie bei der Frage nach der demokratischen Legitimati- on, wobei das Selbstverwaltungsrecht – anders als bei der demokratischen Legitimation – auch bei Beratungen zu wahren ist: die Reglungen zum Hochschulrat im SächsHSFG sind nicht mit dem Recht auf akademische Selbstverwaltung zu vereinbaren.
Ebenfalls im sechsten Kapitel wird auch die Wahrung des Leistungsprinzips untersucht und festgestellt, dass § 86 Abs. 2 Satz 4 SächsHSFG keine ausreichende Rege-
- 4 BVerfGE 111, 333.
- 5 BVerfGE 127, 87.
lung ist, um das Leistungsprin-zip nach Art. 33 Abs. 2 GG und Art. 91 Abs. 2 SächsVerf durchzusetzen.
Da die Hochschulen nicht nur in Sachsen, sondern auch in Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein- Westfalen, dem Saarland, in Sachsen-Anhalt und Schles- wig-Holstein zu ausschließlichen Körperschaften umge- formt wurden, erfolgt im siebten Kapitel eine kurze Ana- lyse der Hochschulräte dieser Bundesländer.
V. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsge- richts und das Urteil des Verfassungsgerichtshofs von Baden-Württemberg vom 14.11.2016
Schließlich wird auch die Rechtsprechung des Bundes- verfassungsgerichts in die Betrachtung einbezogen, wobei insbesondere seine Entscheidungen zum Bran- denburgischen Hochschulgesetz,4 zum Hamburgischen Hochschulgesetz5 zu den organisatorischen Regelungen der Medizinischen Hochschule Hannover6 und seine Entscheidung zur Gründung der Technischen Universi- tät Cottbus-Senftenberg7 berücksichtigt werden. Hierbei ist jedoch festzustellen, dass in keiner dieser Entschei- dungen die Frage der demokratischen Legitimation angesprochen, sondern stets nur die Verletzung des Rechtes auf akademische Selbstverwaltung geprüft wur- de, wobei hierbei die in Hamburg und Niedersachsen eingeführte Hochschulstruktur als ausschließlicher Kör- perschaft des öffentlichen Rechts keine Berücksichti- gung gefunden hat. Darüber hinaus hatte allein die Ent- scheidung zum Brandenburgischen Hochschulgesetz ein dem Hochschulrat vergleichbares Organ – den Lan- deshochschulrat – zum Gegenstand, der wiederum nicht Organ einer Hochschule des Landes Brandenburg ist, sondern ein Aufsichtsorgan aller brandenburgischen Hochschulen darstellt, die wiederum als Körperschaft und staatliche Einrichtung konzipiert sind. Insofern waren die Entscheidungen des Bundesverfassungsge- richts für die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Hoch- schulrats als Organ einer ausschließlich als Körperschaft organisierten Hochschule nur von begrenztem Wert, wobei aber die in den jüngeren Entscheidungen vom Bundesverfassungsgericht zum Hamburger Hochschul- gesetz, zur Medizinischen Hochschule Hannover und zur Technischen Universität Cottbus-Senftenberg im Hinblick auf die akademische Selbstverwaltung getroffe- nen Schlussfolgerungen, den Ergebnissen in dieser Arbeit entsprechen.
Da das Urteil des Verfassungsgerichtshofs von Ba- den-Württemberg vom 14.11.2016, Az.: 1 VB 16/15 erst
6 BVerfGE 136, 338. 7 BVerfGE 139, 148.
Wendel · Der Hochschulrat 1 3 5
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nach Drucklegung der Arbeit erging, konnte es keinen Weg in diese Untersuchung finden. Jedoch ist festzuhal- ten, dass auch hier allein die Verletzung des akademi- schen Selbstverwaltungsrechts untersucht wurde, wäh- rend ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip unge- prüft bleibt. Darüber hinaus ist die Hochschule in Ba- den-Württemberg als Körperschaft und staatliche Einrichtung organisiert, so dass die Ergebnisse dieses Urteils auf den Hochschulrat als Organ einer ausschließ- lichen Körperschaft des öffentlichen Rechts nur be- schränkt übertragbar sind. Jedoch entsprechen die Fest- stellungen zur Besetzung dieses Organs im Hinblick auf die akademische Selbstverwaltung den Ergebnissen in dieser Arbeit.
VI. Ergebnis
Mit der Dissertation „Der Hochschulrat – unter beson- derer Berücksichtigung der Hochschule als ausschließli- cher Körperschaft des öffentlichen Rechts“ wird nicht nur der Hochschulrat nach dem SächsHSFG einer ver- fassungsrechtlichen Prüfung unterzogen, sondern wer- den die gefundenen Ergebnisse auch auf die Hochschul- räte der Bundesländer Hamburg, Hessen, Niedersach- sen, Nordrhein-Westfalen, das Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein angewendet.
Des Weiteren wird deutlich gemacht, dass die verfas- sungsrechtlichen Anforderungen an den Hochschulrat von der Konstruktion der Hochschule abhängig sind und wird die Verfassungsmäßigkeit dieses Organs für die beiden bestehenden Organisationsstrukturen bei- spielhaft am sächsischen Hochschulrat geprüft. Damit ist
diese Arbeit nicht nur für das Hochschulrecht in Sachsen von Bedeutung, sondern auch für das Hochschulrecht aller Bundesländer.
Zugleich dient die Arbeit aber auch der weiteren the- oretischen Ausarbeitung des Prinzips der demokrati- schen Legitimation, insbesondere im Hinblick auf die Rolle des Amtes, sowie im Hinblick auf die Vorausset- zungen, die an die eingesetzten Amts- und Organwalter zu stellen sind, die hier als Legitimierbarkeit und Zuge- hörigkeit bezeichnet werden. Darüber hinaus wird die demokratische Legitimation der mittelbaren Staatsver- waltung genauer untersucht und werden deren Voraus- setzungen weiter herausgearbeitet, wobei auch überprüft wird, inwiefern das Prinzip der doppelten Mehrheit in diesem Bereich angewendet werden kann.
Somit ist diese Arbeit nicht nur für das Hochschul- recht von Bedeutung, sondern auch für das Verfassungs- recht und die Frage nach der Ausgestaltung des Demokratieprinzips.
Die Autorin hat Rechtswissenschaft an der Universität Leipzig studiert. Nach Absolvierung des Rechtsrefe- rendariats am Oberlandesgericht Dresden war sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Medienrecht von Prof. Dr. Christoph Degenhart tätig.
„Der Hochschulrat – unter besonderer Berücksichti- gung der Hochschule als ausschließlicher Körperschaft des öffentlichen Rechts“ ist 2016 im NOMOS-Verlag erschienen (393 S., broschiert, ISBN 978–3‑8487–2827‑5). Das Werk ist Teil der Reihe „Schriften zum Bildungs- und Wissenschaftsrecht“, Band 19, 99,- € inkl. MwSt., versandkostenfrei.