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Akkre­di­tie­rung – sinn­vol­le Qua­li­täts­si­che­rung oder büro­kra­ti­scher Irrsinn ?

Zur Erör­te­rung die­ser nur zu berech­tig­ten Fra­ge lu- den die Ver­an­stal­ter zum dies­jäh­ri­gen Hoch­schul­rechts- tag ein. Die Akkre­di­tie­rungs­ent­schei­dung des Bun­des- ver­fas­sungs­ge­richts, die dem bestehen­den Akkre­di­tie- rungs­sys­tem den Boden ent­zo­gen hat,2 nicht aber der Akkre­di­tie­rung als Qua­li­täts­si­che­rungs­in­stru­ment über- haupt, und der zur Rati­fi­zie­rung anste­hen­de Akkre­di­tie- rungs-Staats­ver­trag geben der seit lan­gem erör­ter­ten Fra­ge nach den ver­fas­sungs­recht­li­chen Rah­men­be­din- gun­gen der Akkre­di­tie­rung neue Aktualität.

Der Schwer­punkt der fol­gen­den Aus­füh­run­gen liegt auf der Prü­fung der Anfor­de­run­gen, die sich aus der Wis­sen­schafts­frei­heit in Abwä­gung mit der Berufs­frei- heit in Gestalt der Aus­bil­dungs­frei­heit erge­ben. In Bezug auf den Staats­ver­trag stel­len sich aber auch staats­or­ga­ni- sati­ons­recht­li­che Fra­gen. Ein­lei­tend soll in Erin­ne­rung geru­fen wer­den, wie es über­haupt zur Akkre­di­tie­rung als exter­nem Qua­li­täts­si­che­rungs­mit­tel kam.

I. Rück­blick: Wie es zur Akkre­di­tie­rung kam und wie sie bis­her gere­gelt wurde

Die Akkre­di­tie­rung als Qua­li­täts­si­che­rungs­in­stru- ment ist auf das Engs­te mit dem Bolo­gna-Pro­zess ver- bun­den. Der Bolo­gna-Pro­zess nahm 1998 mit der Sor- bon­ne-Erklä­rung der Bil­dungs­mi­nis­ter von Deutsch-

  1. 1  Es han­delt sich um die erwei­ter­te Fas­sung des Vor­trags „Ver­fas- sungs­recht­li­che Rah­men­be­din­gun­gen der Akkre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen“, den die Ver­fas­se­rin am 17. Mai 2017 auf dem Hoch­schul­rechts­tag in Köln gehal­ten hat.
  2. 2  Sie­he zu den Fol­gen Herr­mann, Ja, aber … – Klar­stel­lun­gen aus Karls­ru­he zur Akkre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen, WissR 2016, 3 (22 ff.); zur Ent­schei­dung sie­he auch Geis, Das Bun­des­ver­fas- sungs­ge­richt zur Akkre­di­tie­rung, OdW 2016, 193 ff.
  3. 3  Com­mu­ni­qué of the Con­fe­rence of Minis­ters respon­si­ble for Hig­her Edu­ca­ti­on, Rea­li­zing the Euro­pean Hig­her Edu­ca­ti­on, vom 19. Sep­tem­ber 2003, abruf­bar unter http://www.enqa.eu/wp- content/uploads/2013/03/BerlinCommunique1.pdf (abge­ru­fen am 10.8.2017).
  4. 4  Kom­mu­ni­qué der Kon­fe­renz der für die Hoch­schu­len zustän­di- gen euro­päi­schen Minis­te­rin­nen und Minis­ter, Der europäische

land, Frank­reich, Groß­bri­tan­ni­en und Ita­li­en sei­nen Anfang. Er hat­te bekannt­lich die Ein­füh­rung der Bache­lor-Mas­ter-Stu­di­en­st­ruk­tur zur Fol­ge. Die­se Ver­ein­heit­li­chung soll wie­der­um die Ver­gleich­bar­keit der Abschlüs­se und die Mobi­li­tät im euro­päi­schen Hoch­schul­raum befördern.

Im Ber­lin-Com­mu­ni­qué von 20033 einig­ten sich die Bil­dungs­mi­nis­ter von inzwi­schen 40 Staa­ten auf die Ak- kre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen und Insti­tu­tio­nen als geeig­ne­tes Qua­li­täts­si­che­rungs­mit­tel, wobei sie beton­ten und bis heu­te in allen Ver­laut­ba­run­gen immer wie­der betont wird, dass die Haupt­ver­ant­wor­tung für die Qua­li- täts­si­che­rung bei den Hoch­schu­len liegt. 2005 stimm­ten die Bil­dungs­mi­nis­ter im Ber­gen Communiqué4 Stan- dards und Leit­li­ni­en für die Qua­li­täts­si­che­rung im Euro- päi­schen Hoch­schul­raum zu, die das Euro­pean Net­work for Qua­li­ty Assuran­ce in Hig­her Edu­ca­ti­on (ENQA)5 – es han­delt sich um die inter­na­tio­na­le Inter­es­sen­vertre- tung von Qua­li­täts­si­che­rungs­agen­tu­ren – im Zusam- men­wir­ken mit Ver­tre­tern von Hoch­schu­len und Stu- die­ren­den­schaft erar­bei­tet hatte.

Die Bil­dungs­mi­nis­ter ver­ein­bar­ten, das vor­ge­schla- gene Modell der Begut­ach­tung durch Qua­li­täts­si­che- rungs­agen­tu­ren auf natio­na­ler Ebe­ne ein­zu­füh­ren. Die letz­te Fas­sung die­ser Leit­li­ni­en ist aus dem Jahr 2015.6 Kei­ne die­ser Ver­laut­ba­run­gen ist recht­lich ver­bind­lich. Es han­delt sich allen­falls um Selbst­ver­pflich­tun­gen der Staaten.7

Hoch­schul­raum – die Zie­le ver­wirk­li­chen, 19.–20. Mai 2005, abruf­bar unter https://www.hrk.de/fileadmin/redaktion/hrk/02- Dokumente/02–03-Studium/02–03-01-Studium-Studienreform/ Bologna_Dokumente/Bergen_kommunique_2005.pdf (abge­ru­fen am 10.8.2017).

5 Hoch­schul­rek­to­ren­kon­fe­renz, Stan­dards und Leit­li­ni­en für die Qua­li­täts­si­che­rung im Euro­päi­schen Hoch­schul­raum (ESG), Bei­trä­ge zur Hoch­schul­po­li­tik 3/2015, abruf­bar unter https:// www.hrk.de/uploads/media/ESG_German_and_English_2015. pdf (abge­ru­fen am 10.8.2017).

6 https://www.hrk.de/uploads/media/ESG_German_and_Eng- lish_2015.pdf.

7 Sie­he nur Lege, Die Akkre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen, JZ 2005, 698 (699); Mann/Immer, Rechts­pro­ble­me der Akkre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen, RdJB 2007, 334 (338).

Ute Mager

Ver­fas­sungs­recht­li­che Rah­men­be­din­gun­gen der Ak- kre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen – Zugleich eine kri- tische Aus­ein­an­der­set­zung mit der Akkre­di­tie­rungs- Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts und eine ver­fas­sungs­recht­li­che Bewer­tung des Akkre­di­tie- rungs-Staatsvertrags1

Ord­nung der Wis­sen­schaft 2017, ISSN 2197–9197

238 ORDNUNG DER WISSENSCHAFT 4 (2017), 237–246

Bereits vor der Umstel­lung der Stu­di­en­gän­ge auf die Bache­lor-Mas­ter-Struk­tur bestand in Deutsch­land das Bedürf­nis, die Ver­gleich­bar­keit der Abschlüs­se und den Stu­di­en­ort­wech­sel zwi­schen den Bun­des­län­dern sicher- zustel­len. Auf der Grund­la­ge des dama­li­gen § 9 HRG ver­ein­bar­ten die Kul­tus­mi­nis­ter­kon­fe­renz und die Hoch­schul­rek­to­ren­kon­fe­renz des­halb Rah­men­ord­nun- gen für Stu­di­en­gän­ge. Die­se Rah­men­ord­nun­gen wur­den in Fach­kom­mis­sio­nen der HRK unter Anhö­rung der be- trof­fe­nen Fakul­tä­ten vor­be­rei­tet. Mit der Umstel­lung auf die Bache­lor-Mas­ter-Struk­tur erschien die­ses Sys­tem der Her­stel­lung ver­gleich­ba­rer Abschlüs­se zu natio­nal, zu wenig wett­be­werbs­ori­en­tiert und zu schwerfällig.8

Bereits 1999 – also deut­lich vor dem Ber­lin- und dem Ber­gen-Com­mu­ni­qué zur Akkre­di­tie­rung – wur­de § 9 HRG geän­dert, nann­te jedoch anstel­le der zuvor aus- drück­lich gere­gel­ten Rah­men­ord­nun­gen nicht das Inst- rumen­te der Akkre­di­tie­rung, son­dern stell­te nur die ge- mein­sa­me Ver­ant­wor­tung von Bund und Län­dern für grund­sätz­li­che Fra­gen des Stu­di­en­an­ge­bots sowie die ge- mein­sa­me Ver­ant­wor­tung der Län­der für die Ver­gleich- bar­keit der Stu­di­en­ab­schlüs­se und die Mög­lich­keit des Hoch­schul­wech­sels fest und ver­lang­te inso­weit die Be- tei­li­gung der Hoch­schu­len sowie der Berufs­pra­xis. Die Betei­li­gung der Berufs­pra­xis war im Übri­gen nichts Neu­es, son­dern galt auch schon für die Rah­men­ord­nun- gen. Ohne jede gesetz­li­che Rege­lung allein auf der Grund­la­ge von KMK-Beschlüs­sen wur­de 1999 der Ak- kre­di­tie­rungs­rat ein­ge­rich­tet und mit der Erpro­bung der Akkre­di­tie­rung begonnen.9

Ab 2005 – also mit dem Ber­gen-Com­mu­ni­qué – er- hiel­ten dann die ers­ten Lan­des­hoch­schul­ge­set­ze Rege- lun­gen über Stu­di­en­gangs­ak­kre­di­tie­run­gen, die sich re- gel­mä­ßig in der Fest­stel­lung erschöpf­ten, dass Bache­lor- und Mas­ter­stu­di­en­gän­ge durch aner­kann­te Ein­rich­tun- gen zu akkre­di­tie­ren seien.10 Zeit­gleich wur­de der Akkre­di­tie­rungs­rat durch nord­rhein-west­fä­li­sches Lan-

  1. 8  Sie­he nur Wil­helm, Ver­fas­sungs- und ver­wal­tungs­recht­li­che Fra­gen der Akkre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen, 2009, 53 f.
  2. 9  Sie­he zur Ent­wick­lung Mager, Ist die Akkre­di­tie­rung von Stu- dien­gän­gen an Hoch­schu­len des Lan­des Baden-Würt­tem­berg ver­fas­sungs­ge­mäß?, VBlBW 2009, 9 (9 f.); Wil­helm (Fn. 8), S. 54 f.; aus­führ­lich Immer, Rechts­pro­ble­me der Akkre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen, 2013, 65 ff.
  3. 10  Ein Über­blick über die gel­ten­den Rege­lun­gen ist zu fin­den in dem Gut­ach­ten im Auf­trag des Akti­ons­rats Bil­dung der Verei- nigung der Baye­ri­schen Wirt­schaft e.V., Qua­li­täts­si­che­rung an Hoch­schu­len: von der Akkre­di­tie­rung zur Audi­tie­rung, 2013, Ta- bel­le 2, S. 71 ff., abzu­ru­fen unter http://www.aktionsrat-bildung. de/fileadmin/Dokumente/Gutachten_Qualitaetssicherung_an_ Hochschulen.pdf. (abge­ru­fen am 10.8.2017).
  4. 11  Sie­he Lege, JZ 2005, 698 ff.; Pautsch, Rechts­fra­gen der Akkre­di­tie- rung, WissR 2005, 200 ff.; Heits­ch, Ver­fas­sungs- und verwaltungs-

des­ge­setz zu einer nord­rhein-west­fä­li­schen Lan­des­stif- tung gemacht, auf die die Kul­tus­mi­nis­ter durch Ver­wal- tungs­ver­ein­ba­rung die Wahr­neh­mung ihrer Auf­ga­ben nach § 9 HRG über­tru­gen. Im Rah­men der KMK-Struk- tur­vor­ga­ben für Bache­lor und Mas­ter beschloss der Ak- kre­di­tie­rungs­rat die Prüf­kri­te­ri­en im Akkre­di­tie­rungs- ver­fah­ren. Zudem erteil­te der Akkre­di­tie­rungs­rat den Akkre­di­tie­rungs­agen­tu­ren die Aner­ken­nung. Die­se führ­ten auf ver­trag­li­cher Grund­la­ge die Akkre­di­tie­run- gen durch. Von ihrer Ent­schei­dung hing regel­mä­ßig die minis­te­ri­el­le Geneh­mi­gung des Stu­di­en­gangs oder di- rekt die Zuläs­sig­keit des Stu­di­en­gangs ab.

An den Uni­ver­si­tä­ten stieß das neue Qua­li­täts­si­che- rungs­in­stru­ment wegen des büro­kra­ti­schen Auf­wands und der erheb­li­chen Kos­ten auf Ableh­nung. Von Sei­ten der Rechts­wis­sen­schaft wur­de von Anfang an – also be- reits 2005 – die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des Rege­lungs- wer­kes bemängelt,11 die ange­sichts der völ­lig unzu­rei- chen­den gesetz­li­chen Grund­la­gen offen­sicht­lich war. Dies bestä­tig­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dann end- lich mit sei­ner Ent­schei­dung vom 17. Febru­ar 2016,12 fast sechs Jah­re nach der Vor­la­ge durch das VG Arnsberg.

II. Ver­fas­sungs­recht­li­cher Maßstab

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt befand, dass die Akkre­di- tie­rung einen schwer­wie­gen­den Ein­griff in die Wis­sen- schafts­frei­heit der Uni­ver­si­tä­ten, Fakul­tä­ten und Hoch- schul­leh­rer dar­stellt und völ­lig unzu­rei­chend gere­gelt ist.

1. Schutz­be­reich der Wis­sen­schafts­frei­heit und Ein­griff In Leit­satz 1b der Ent­schei­dung heißt es:

„Der Zwang zur Akkre­di­tie­rung der Stu­di­en­gän­ge be- schränkt die Frei­heit der Hoch­schu­le, über Inhalt, Ablauf und metho­di­schen Ansatz des Stu­di­en­gangs und der Lehr­ver­an­stal­tun­gen zu bestimmen.“

recht­li­che Fra­gen der Akkre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen, DÖV 2007, 770 ff.; Mann/Immer, RdJB 2007, 332 ff.; Mager, VBlBW 2009, 9 ff.; Brink­tri­ne, Akkre­di­tie­rungs­ver­fah­ren und –model­le nach Maß­ga­be des Hoch­schul­rechts der Län­der, WissR 2009, 164 ff.; sie­he im Übri­gen statt vie­ler die Dis­ser­ta­tio­nen von Wil­helm (Fn. 8); Sie­ver, Qua­li­täts­si­che­rung durch Pro­gramm- und Sys­tem- akkre­di­tie­rung im deut­schen Hoch­schul­sys­tem, 2011; Immer (Fn. 9) jeweils mit wei­te­ren Nach­wei­sen; a.A. Stü­ber, Akkre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen, 2009, 115 ff., 137. Der Wis­sen­schafts­rat äu- ßer­te sich 2012 zur Akkre­di­tie­rung, ver­lor in sei­nem umfangrei- chen Papier aber kein Wort zur Fra­ge der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit, obwohl das Ver­fah­ren beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bereits seit 2 Jah­ren anhän­gig war. Der Wis­sen­schafts­rat zeigt sich in die­sem Papier auch sonst in bemer­kens­wer­ter Wei­se unkritisch.

12 BVerfGE 141, 143 ff. vom 17.2.2016 – Akkre­di­tie­rung Vor­la­ge VG Arnsberg.

Mager · Ver­fas­sungs­recht­li­che Rah­men­be­din­gun­gen der Akkre­di­tie­rung 2 3 9

Im Text der Ent­schei­dung wird ergänzt:

„Der Akkre­di­tie­rungs­vor­be­halt ist auch ein Ein­griff in die Rech­te der Leh­ren­den und der Fakul­tä­ten oder Fachbereiche.“13

In der Tat schützt die Wis­sen­schafts­frei­heit in Gestalt der Lehr­frei­heit die Auf­be­rei­tung und Dar­bie­tung wis- sen­schaft­li­cher Erkennt­nis­se ein­schließ­lich der Wahl der Ver­mitt­lungs­me­tho­den und Ver­mitt­lungs­me­di­en. Dies bezieht sich für den ein­zel­nen Wis­sen­schaft­ler zunächst auf die ein­zel­ne Lehr­ver­an­stal­tung. Da ein ein­zel­ner Wis­sen­schaft­ler kei­nen Stu­di­en­gang durch­füh­ren kann, liegt die fach­lich-inhalt­li­che Ver­ant­wor­tung für die Ge- stal­tung von Stu­di­en­gän­gen bei den fach­li­chen Unter- glie­de­run­gen, das heißt bei den Fakul­tä­ten, die inso­weit eben­falls Trä­ge­rin­nen der Lehr­frei­heit sind. Sie unter­lie- gen dabei der inter­nen Kon­trol­le und Mit­wir­kung zent- raler Uni­ver­si­täts­or­ga­ne, regel­mä­ßig zumin­dest des Se- nats als sat­zungs­ge­ben­des Organ für Stu­di­en- und Prü- fungs­ord­nun­gen, womit auch die Uni­ver­si­tä­ten betrof- fen sind.

Auch wenn die Wis­sen­schafts­frei­heit kein bestimm- tes Lehr­an­ge­bot und kei­nen bestimm­ten Stu­di­en­gang schützt – so das Bundesverfassungsgericht14 – so erfasst der Schutz­be­reich der Lehr­frei­heit doch die an den Ei- gen­ge­setz­lich­kei­ten des Faches aus­ge­rich­te­te Gestal­tung von Stu­di­en­gän­gen. Geschützt sind von der Lehr­frei­heit also nicht Bestän­de oder Ergeb­nis­se aber Gestal­tung und Kon­zep­ti­on von Stu­di­en­gän­gen. Die Qua­li­tät des Stu­di- enan­ge­bots liegt pri­mär in der Ver­ant­wor­tung der Hoch- schu­len, wie die Euro­pean Stan­dards and Gui­de­li­nes (zuletzt von 2015) zu Recht hervorheben.

Die Akkre­di­tie­rung als exter­nes Qua­li­täts­si­che- rungs­in­stru­ment in Gestalt einer prä­ven­ti­ven Voll- kon­trol­le – so die For­mu­lie­rung des Bun­des­ver­fas- sungs­ge­richts –,15 die prak­tisch alle Bache­lor- und Mas­ter­stu­di­en­gän­ge erfasst und Ein­wir­kung auf deren inhalt­li­che und orga­ni­sa­to­ri­sche Gestal­tung ermög- licht, stellt einen schwer­wie­gen­den Ein­griff in die Stu- dien­gangs­ge­stal­tung und damit in die Lehr­frei­heit der Fakul­tä­ten und Hoch­schu­len dar.

Gegen­über den ein­zel­nen Wis­sen­schaft­lern liegt der Ein­griff in der Pflicht zur Mit­wir­kung an der Akkre­di­tie- rung und der damit ver­bun­de­nen Not­wen­dig­keit, Inhal- te und Metho­den der Leh­re zu rechtfertigen.16

  1. 13  BVerfGE 141, 143 Rn. 52.
  2. 14  BVerfGE 141, 143 Rn. 49.
  3. 15  BVerfGE 141, 143 Rn. 54.
  4. 16  BVerfGE 141, 143 Rn. 52.
  5. 17  BVerfGE 141, 143 Rn. 58.
  6. 18  BVerfGE 141, 143 Rn. 58.

2. Anfor­de­run­gen an die Eingriffsrechtfertigung

Die Wis­sen­schafts­frei­heit ist vor­be­halt­los, aber nicht schran­ken­los gewähr­leis­tet. Sie kann durch ande­re Rechts­gü­ter von Ver­fas­sungs­rang ein­ge­schränkt werden.

a) Schutz ande­rer Rechts­gü­ter von Ver­fas­sungs­rang als legi­ti­mer Eingriffsgrund

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt stellt fest, dass die Qua­li- täts­si­che­rung in der Hoch­schul­leh­re ein sol­ches Ziel von Ver­fas­sungs­rang sei.17 Dies ist unge­nau. Erst aus dem Zusam­men­hang lässt sich schlie­ßen, dass die Gewähr- leis­tung einer qua­li­fi­zie­ren­den Aus­bil­dung als Bestand- teil der Berufs­frei­heit das legi­ti­me Ziel und damit die Aus­bil­dungs­frei­heit die ver­fas­sungs­im­ma­nen­te Schran­ke dar­stellt. Wei­ter heißt es: „Das Grund­recht der Wis­sen- schafts­frei­heit steht inso­fern Vor­ga­ben, die ord­nungs­ge­mä- ßen Lehr­be­trieb mit einem trans­pa­ren­ten Prü­fungs­sys­tem Rech­nung tra­gen, nicht entgegen.“18 Auch die­se For­mu­lie- rung ist miss­ver­ständ­lich. Sie legt nahe, dass die Wis­sen- schafts­frei­heit gegen­über die­ser Anfor­de­rung von vorn­her- ein kein Wider­la­ger bil­det mit der Fol­ge, dass dann auch der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit kei­ne Anwen­dung fin­det. In der Struk­tur der übli­chen Grund­rechts­dog­ma­tik wäre es rich­ti­ger zu for­mu­lie­ren, dass die Schutz­ge­hal­te der Aus­bil­dungs­frei­heit Ein­schrän­kun­gen der Wis­sen­schafts- frei­heit recht­fer­ti­gen können.

Noch unkla­rer hin­sicht­lich sei­ner grund­rechts­dog- mati­schen Bedeu­tung ist die Aus­sa­ge des Bun­des­ver­fas- sungs­ge­richts, dass „die Qua­li­täts­si­che­rung der Frei­heit von For­schung und Leh­re zugu­te“ komme.19 Soll hier die Wis­sen­schafts­frei­heit zur Recht­fer­ti­gung von Ein­grif­fen in die Wis­sen­schafts­frei­heit her­an­ge­zo­gen wer­den? So etwas ist durch­aus denk­bar. So fin­den die Ver­fah­ren der wis­sen­schaft­li­chen Bewer­tung im Rah­men von Pro­mo­ti- onen oder Habi­li­ta­tio­nen oder die Kon­trol­le wis­sen- schaft­li­cher Red­lich­keit ihre Recht­fer­ti­gung in der Si- che­rung der Wis­sen­schafts­frei­heit. Die­se Ver­fah­ren sind jedoch frei von exter­nen Ein­flüs­sen und nicht­wis­sen- schaft­li­chen Zwe­cken. In Bezug auf die von Exter­nen durch­ge­führ­te Akkre­di­tie­rung ist das Ziel in ers­ter Linie ein wis­sen­schafts­frem­des, näm­lich der Schutz der Aus- bil­dungs­frei­heit der Stu­die­ren­den. Die Akkre­di­tie­rung mag im bes­ten Fall der Qua­li­tät von For­schung und Leh- re zugu­te­kom­men, kei­nes­falls aber der Frei­heit von For- schung und Lehre.20

19 BVerfGE 141, 143 Rn. 58 am Ende.
20 In der zitier­ten Ent­schei­dung BVerfGE 96, 205 (214) ging es

um die Nicht­über­nah­me eines Hoch­schul­leh­rers im Zuge der Über­lei­tung der Wis­sen­schafts­ein­rich­tun­gen der DDR wegen feh­len­der fach­li­cher Qualifikation.

240 ORDNUNG DER WISSENSCHAFT 4 (2017), 237–246

Es bleibt fest­zu­hal­ten, dass in ers­ter Linie die Berufs- frei­heit in Gestalt der Aus­bil­dungs­frei­heit die Grund­la­ge für die Recht­fer­ti­gung von Ein­grif­fe in die Wis­sen- schafts­frei­heit bil­det. In unse­rem von staat­li­chen Ein- rich­tun­gen gepräg­ten Hoch­schul­sys­tem hat der Staat da- für Sor­ge zu tra­gen, dass hin­rei­chend Stu­di­en­plät­ze zur Ver­fü­gung ste­hen. Die­se Garan­ten­stel­lung umfasst nicht nur die Quan­ti­tät des Ange­bots, son­dern auch die Qua- lität. Nicht nur Bil­dung, son­dern auch eine berufs­be­fähi- gen­de Aus­bil­dung zu ver­mit­teln, ist nach heu­ti­gem Ver- ständ­nis Auf­ga­be der Hoch­schu­len. Aus dem Schutz­ge- halt des Art. 12 Abs. 1 GG folgt daher das Recht und die Pflicht des Staa­tes, sicher­zu­stel­len, dass Abschlüs­se zur Berufs­aus­übung befä­hi­gen. Dies bedeu­tet jedoch nicht, dass im Rah­men der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung die Wis- sen­schafts­frei­heit kei­nen Maß­stab bil­det. Der Idee nach wird die Auf­ga­be gera­de durch die Gewäh­rung von Wis- sen­schafts­frei­heit am bes­ten erfüllt. Der Schutz der Aus- bil­dungs­frei­heit erlaubt aber Kon­trol­len, ob Idee und Wirk­lich­keit sich ent­spre­chen. Ent­schei­dend ist, dass die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit sol­cher Qua­li­täts­si­che­rungs­maß- nah­men nach den ganz gewöhn­li­chen Grund­sät­zen der Recht­fer­ti­gung von Grund­rechts­ein­grif­fen zu prü­fen ist.

Neben der Aus­bil­dungs­frei­heit ist auch die Siche­rung der Chan­cen­gleich­heit gemäß Art. 3 GG in allen sei­nen Facet­ten ein legi­ti­mes Ziel zur Recht­fer­ti­gung von Ein- grif­fen in die Wissenschaftsfreiheit.

Dage­gen stellt weder die Euro­päi­sie­rung noch die In- ter­na­tio­na­li­sie­rung des Hoch­schul­raums für sich ge- nom­men einen Zweck von Ver­fas­sungs­rang dar,21 wie auch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in sei­ner Akkre­di­tie- rungs­ent­schei­dung bestätigt.22 Der Bolo­gna-Pro­zess steht außer­halb der durch Art. 23 GG legi­ti­mier­ten Euro- päi­schen Inte­gra­ti­on, zum einen weil er nicht auf die Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on begrenzt ist, zum ande­ren weil die Euro­päi­sche Uni­on im Bil­dungs- bereich auf die För­de­rung und Ergän­zung von Akti­vi­tä- ten der Mit­glied­staa­ten beschränkt ist (Art. 165 Abs. 1 AEU, zuvor Art. 149 Abs. 1 EG). Völ­ker­recht­lich stel­len die im Bolo­gna-Pro­zess durch die Minis­ter ver­kün­de­ten Doku­men­te unver­bind­li­che Absichts­er­klä­run­gen dar.23 Sie kön­nen daher nicht auf der Grund­la­ge der Völ­ker- rechts­freund­lich­keit des Grund­ge­set­zes zu ver­fas­sungs- imma­nen­ten Schran­ken hoch­sti­li­siert werden.

  1. 21  S. auch Heits­ch, DÖV 2007, 770 (772); Mager, VBlBW 2009, 9 (14).
  2. 22  BVerfGE 141, 143 Rn. 57.
  3. 23  Mager, Die Uni­ver­si­tät im Zei­chen von Öko­no­mi­sie­rung und

b) Geset­zes­vor­be­halt: vom Gesetz­ge­ber zu regeln­de Inhalte

Aus­bil­dungs­frei­heit und Chan­cen­gleich­heit bil­den also ver­fas­sungs­im­ma­nen­te Schran­ken der Wis­sen­schafts- frei­heit. Auch ver­fas­sungs­im­ma­nen­te Schran­ken bedür- fen der Kon­kre­ti­sie­rung durch den Gesetz­ge­ber, der alles Wesent­li­che in Bezug auf Grund­rechts­ein­grif­fe selbst regeln muss. Inso­weit war die bis­he­ri­ge Rechts­la­ge in gera­de­zu atem­be­rau­ben­der Wei­se unge­nü­gend. Die Geset­ze sahen nicht ein­mal das Ziel der Akkre­di­tie­rung vor, eben­so wenig bestimm­ten sie die Akkre­di­tie­rungs- instan­zen oder auch nur rudi­men­tä­re Ver­fah­rens­an­for- derun­gen. Unklar war nicht zuletzt die Rechts­na­tur der Ent­schei­dun­gen der Akkreditierungsagenturen.

Zur Beant­wor­tung der Fra­ge nach den ver­fas­sungs- recht­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen der Akkre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen ist daher als ers­tes zu klä­ren, wel­che Gesichts­punk­te so wesent­lich sind, dass der Gesetz­ge­ber sie selbst regeln muss:

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt stellt dazu fest: „Zwar kann der Gesetz­ge­ber Details im Respekt vor der Wis- sen­schafts­frei­heit nicht selbst vor­ge­ben. Doch las­sen sich die Zie­le der Akkre­di­tie­rung und die Anfor­de­run­gen an das Ver­fah­ren abste­cken, die wis­sen­schafts­ad­äqua­te Zu- sam­men­set­zung der Akteu­re regeln und Ver­fah­ren zur Auf­stel­lung und Revi­si­on der Bewer­tungs­kri­te­ri­en vorgeben.“24

Aus der Ent­schei­dung lässt sich des Wei­te­ren ent­neh- men, dass in Bezug auf das Ver­fah­ren zudem die fol­gen- den Punk­te gesetz­li­cher Rege­lung bedürfen:

- die Rechts­stel­lung der Agen­tu­ren
- die Rechts­form bzw. Rechts­na­tur der Akkre­di­tie­rung
- die Rechts­wir­kun­gen der Ent­schei­dun­gen der Agen­tu- ren und des Akkre­di­tie­rungs­ra­tes
- die Fol­gen feh­len­der Umset­zung von Auf­la­gen
- die Reak­kre­di­tie­rungs­fris­ten sowie
- der Rechts­schutz gegen Ent­schei­dun­gen der Agen­tu­ren oder des Akkreditierungsrates.

Zutref­fend weist das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dar- auf hin, dass der Gesetz­ge­ber „Details“ im Respekt vor der Wis­sen­schafts­frei­heit nicht selbst vor­ge­ben kann.

Inter­na­tio­na­li­sie­rung, VVDStRL 65 (2006), 274 (307) mwN.;

Mann/Immer, RdJB 2007, 338 mwN. 24 BVerfGE 141, 143 Rn. 82.

Mager · Ver­fas­sungs­recht­li­che Rah­men­be­din­gun­gen der Akkre­di­tie­rung 2 4 1

Gemeint sind damit in ers­ter Linie Rege­lun­gen über die Bewer­tungs­kri­te­ri­en. Anstel­le der Inhal­te kann und hat der Gesetz­ge­ber die Ver­fah­ren zu regeln, die wis­sen- schafts­ad­äquat sein müs­sen. Wis­sen­schafts­ad­äquat be- deu­tet, dass Sach­ver­stand bei allen fach­li­chen Fra­gen den Aus­schlag geben muss, Wis­sen­schaft­ler inso­weit also die Mehr­heit haben müssen.

c) Ver­hält­nis­mä­ßig­keit

Wäh­rend durch die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas- sungs­ge­richts geklärt ist, was der Gesetz­ge­ber zu regeln hat, sind die Aus­sa­gen zum „Wie“ not­wen­di­ger­wei­se weit­ge­hend offen geblie­ben. Nach dem anzu­le­gen­den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­maß­stab muss das Instru­ment der Akkre­di­tie­rung zur Schutz der berufs­be­fä­hi­gen­den und grund­sätz­lich bun­des­weit gleich­wer­ti­gen Aus­bil­dung sowie zur Beför­de­rung der Chan­cen­gleich­heit geeig­net, erfor­der­lich und ange­mes­sen sein.

aa) Kri­tik an der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs- gerichts

Immer­hin fin­den sich zu den Fra­gen des „Wie“ in der Akkre­di­tie­rungs­ent­schei­dung zwei Fest­stel­lun­gen, die aber letzt­lich unbe­grün­det blei­ben und damit über Behaup­tun­gen nicht hinausgehen.

Zum einen stellt das Gericht fest, dass es dem Gesetz- geber frei­ste­he, eine exter­ne Qua­li­täts­si­che­rung vor­zu- geben. „Aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG lässt sich nicht ablei- ten, dass einer Hoch­schu­le, einer Fakul­tät oder einem Fach­be­reich ein ver­fas­sungs­recht­li­ches auto­no­mes Recht zukommt, aus­schließ­lich selbst über Umfang und Inhalt des Lehr­an­ge­bots zu bestimmen.“25 Zum Beleg wird auf zwei Ent­schei­dun­gen ver­wie­sen, in denen sich aller­dings nur der Satz fin­det, dass ein Recht der Fach­be­rei­che, die Fach­be­reichs­lei­tung aus­schließ­lich selbst zu bestim­men, sich nicht aus der Wis­sen­schafts­frei­heit ergebe.26

Näher gele­gen hät­te ein Ver­weis auf die Entsch­ei- dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 11. Juli 1984 mit ihrem Leit­satz, dass sich aus der Garan­tie der Wis- sen­schafts­frei­heit kein Recht des Fach­be­reichs einer Fach­hoch­schu­le erge­be, aus­schließ­lich über Umfang und Inhalt sei­nes Lehr­an­ge­bots zu bestimmen.27 In die- ser Ent­schei­dung ging es um die gesetz­li­che Zuord­nung von Stu­di­en­gangs­an­tei­len zu Fach­be­rei­chen, nicht um deren fach­lich-inhalt­lich-metho­di­sche Gestal­tung. In der Ent­schei­dung heißt es wei­ter: „Das Grund­recht ent- hält kei­ne Bestands­ga­ran­tie der Zuord­nung bestimm­ter Lehr­stof­fe. Es bleibt dem Gesetz­ge­ber unbe­nom­men, be- stimm­te Lehr­an­ge­bo­te ver­schie­de­nen Fach­be­rei­chen zu-

  1. 25  BVerfGE 141, 143 Rn. 64.
  2. 26  BVerfGE 111, 333, 365; 127, 87, 129.

zuord­nen, Antei­le eines Stu­di­en­gangs aus einem Fach­be- reich aus­zu­glie­dern und die­se von einem ande­ren Fach- bereich wahr­neh­men zu lassen.“

Auch die­ser Ent­schei­dung, die Orga­ni­sa­ti­ons­fra­gen betrifft, lässt sich nicht ent­neh­men, dass es dem Gesetz- geber „frei­ste­he“, eine exter­ne Ein­mi­schung in die fach- lich-inhalt­li­che und metho­di­sche Gestal­tung von Stu­di- engän­gen vor­zu­schrei­ben. Die fach­lich-inhalt­lich-me- tho­di­sche Gestal­tung von Stu­di­en­gän­gen gehört zum Kern der Lehr­frei­heit von Hoch­schu­len im Sin­ne ihrer auf die Leh­re bezo­ge­nen Selbst­be­stim­mung. So wenig zu bezwei­feln ist, dass der Staat berech­tigt ist, die Lehr­frei- heit der Hoch­schu­len und ihrer leh­ren­den Ange­hö­ri­gen ein­zu­schrän­ken, um den Stu­die­ren­den eine für die Aus- bil­dung qua­li­fi­zie­ren­de Berufs­aus­bil­dung zu sichern, so wenig ändert die­ses legi­ti­me Anlie­gen etwas dar­an, dass es sich bei der­ar­ti­gen gesetz­li­chen und exe­ku­ti­ven Siche- rungs­maß­nah­men um Beein­träch­ti­gun­gen der Selbst­be- stim­mung bei der Deu­tung und Wei­ter­ga­be wis­sen- schaft­li­cher Erkennt­nis­se han­delt, die gemäß der Ein- griffs­dog­ma­tik am Maß­stab der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zu über­prü­fen sind.

Als wei­te­ren Hin­weis zum „Wie“ der Akkre­di­tie­rung ist in der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zu lesen, dass es im Aus­ge­stal­tungs­spiel­raum des Gesetz- gebers lie­ge, Akkre­di­tie­run­gen regel­mä­ßig und anlass­los zu for­dern. Damit über­schrei­te der Gesetz­ge­ber nicht den ihm in Hin­blick auf die Erfor­der­lich­keit zuste­hen- den Beur­tei­lungs- und Pro­gno­se­spiel­raum. „Aus der Ver­fas­sung ergibt sich … kein Ver­bot, neben der Rechts- auf­sicht exter­ne Maß­nah­men zur Qua­li­täts­si­che­rung der Leh­re vor­zu­se­hen. Des­glei­chen begeg­net weder eine Mit­wir­kungs­pflicht der Ange­hö­ri­gen der Hoch­schu­le noch das regel­mä­ßi­ge Reak­kre­di­tie­rungs­ge­bot durch- grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Bedenken.“28 Wie zum Beleg wird sodann auf ent­spre­chen­de gesetz­li­che Rege­lun­gen im Hoch­schul­ge­setz NRW ver­wie­sen, wo- mit das Ver­hält­nis von Ver­fas­sung und ein­fa­chem Ge- setz auf den Kopf gestellt wird. Die Erfor­der­lich­keit die­ser Vor­ga­ben­wä­re­doch­ge­ra­de­an­der­Wis­sen­schafts­frei­heit­zu prü­fen. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­zieht sich mit schlich­ten Behaup­tun­gen einer Eig­nungs- und Erfor­der- lich­keits­prü­fung der Akkreditierung.

bb) Ent­fal­tung des Verhältnismäßigkeitsmaßstabs

Eine sol­che Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung ist im Fol­gen- den zu skizzieren.

Die ers­te Stu­fe der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung ist bekannt­lich die Eig­nung des Mit­tels für den ver-

27 BVerfGE 67, 202 ff.
28 BVerfGE 141, 143 Rn. 66.

242 ORDNUNG DER WISSENSCHAFT 4 (2017), 237–246

folg­ten Zweck. Sie stellt ein ver­hält­nis­mä­ßig stump­fes Schwert dar. Gefor­dert ist allein, dass das Mit­tel dem Zweck in irgend­ei­ner Wei­se för­der­lich ist. Auch wenn die Eig­nung man­gels Eva­lu­ie­rung der Akkre­di­tie­rung bis­her nicht nach­ge­wie­sen ist, ist wohl zuzu­ge­ben, dass die Ver­pflich­tung zur Reflek­ti­on und Rechen- schafts­le­gung gegen­über Drit­ten zur Qua­li­täts­si­che- rung, sei es als Min­dest­stan­dard, sei es als Mit­tel zur Opti­mie­rung, för­der­lich sein kann. Wel­ches Ziel mit der Akkre­di­tie­rung genau ver­folgt wird – Min­dest- stan­dard oder Opti­mie­rung – muss selbst­ver­ständ­lich gesetz­lich bestimmt sein.

Die Eig­nung setzt in jedem Fall vor­aus, dass das Qua- litäts­si­che­rungs­in­stru­ment wis­sen­schafts­ad­äquat aus­ge- stal­tet wird. Sowohl die Fest­set­zung der Kri­te­ri­en der Qua­li­täts­mes­sung als auch die Ver­fah­ren der Qua­li­täts- prü­fung müs­sen von wis­sen­schaft­li­chem Sach­ver­stand getra­gen sein. Die­ser wis­sen­schaft­li­che Sach­ver­stand muss fach­spe­zi­fisch sein, sofern es um fach­li­che Anfor­de­run­gen geht. Auf der Ebe­ne der Kri­te­ri­en­fest­set­zung, aber auch auf der Ebe­ne der Durch­füh­rung soll­te es sich um Per­so- nen han­deln, die all­ge­mein wis­sen­schaft­li­che Aner­ken- nung in ihrem Fach genie­ßen, was Anfor­de­run­gen an ihre Aus­wahl stellt.

Einen strik­te­ren Maß­stab bil­det die Prü­fung der Er- for­der­lich­keit des Mit­tels für den ver­folg­ten Zweck, auch wenn inso­weit dem Gesetz­ge­ber Ein­schät­zungs­spiel- raum zukommt. Die Fra­ge ist, ob es gegen­über der exter- nen Akkre­di­tie­rung mil­de­re Mit­tel gibt, um die Qua­li­tät von Stu­di­en­gän­gen zu sichern. Inso­weit lässt sich jeden- falls in Bezug auf die Wis­sen­schafts­frei­heit der Hoch- schu­len selbst fest­stel­len, dass die Sys­te­mak­kre­di­tie­rung gegen­über der Pro­gramm­ak­kre­di­tie­rung wohl das mil- dere Mit­tel ist und des­halb Vor­rang genießt, soweit die jewei­li­ge Hoch­schu­le selbst die Sys­te­mak­kre­di­tie­rung bevor­zugt. Sie ist aller­dings nicht unbe­dingt in Bezug auf die Fakul­tä­ten und die ein­zel­nen Wis­sen­schaft­ler ein mil­de­res Mittel.

Ein von der HRK zeit­wei­lig ange­streb­tes „Audit“, des­sen Unter­schied zur Sys­te­mak­kre­di­tie­rung in dem al- lein emp­feh­len­den Cha­rak­ter der Ergeb­nis­se liegt,29 läge inso­weit im Ermes­sens­spiel­raum des Gesetz­ge­bers, als die­ses Instru­ment wegen sei­ner Unver­bind­lich­keit ge- gen­über der Akkre­di­tie­rung pri­ma facie kein gleich ge- eig­ne­tes Mit­tel wäre, son­dern der Gesetz­ge­ber sich im

  1. 29  Sie­he auch das Gut­ach­ten im Auf­trag des Akti­ons­rats Bil­dung der Ver­ei­ni­gung der Baye­ri­schen Wirt­schaft e.V., Qua­li­täts­si­che­rung an Hoch­schu­len: von der Akkre­di­tie­rung zur Audi­tie­rung, 2013, S. 31 ff., abzu­ru­fen unter http://www.aktionsrat-bildung.de/fi- lead­min/­Do­ku­men­te/­Gut­ach­ten_­Qua­li­ta­ets­si­che­run­g_an_Hoch- schulen.pdf. (abge­ru­fen am 10.8.2017).
  2. 30  Sie­he § 22 Hoch­schul-Qua­li­täts­si­che­rungs­ge­setz Österreich.

Ver­trau­en auf die Qua­li­tät jeden­falls der staat­li­chen Hoch­schu­len für ein mil­de­res Mit­tel ent­schie­de. Der ös- ter­rei­chi­sche Gesetz­ge­ber ist die­sen Weg für die staat­li- chen Uni­ver­si­tä­ten gegangen.30

In Bezug auf den Umfang der Kon­trol­le ver­langt der Grund­satz der Erfor­der­lich­keit die Ver­mei­dung von Dop­pel­prü­fun­gen. Inso­weit ist in Erin­ne­rung zu rufen, dass die Akkre­di­tie­rung als Qua­li­täts­si­che­rungs­mit­tel aus dem US-ame­ri­ka­ni­schen Bil­dungs­sys­tem stammt. Die­ses Sys­tem ist geprägt von pri­va­ten Anbie­tern. Weder die Insti­tu­tio­nen noch die Abschlüs­se sind regle­men­tiert oder geschützt. Die Anfor­de­run­gen an das Lehr­per­so­nal und die Aus­stat­tung lie­gen grund­sätz­lich in der Ver­ant- wor­tung der pri­va­ten Bil­dungs­ein­rich­tun­gen. Durch re- gio­na­le und natio­na­le Akkre­di­tie­rungs­ein­rich­tun­gen, bei denen es sich um pri­va­te gemein­nüt­zi­ge Orga­ni­sa­ti- onen han­delt, kön­nen (nicht müs­sen) die Bil­dungsein- rich­tun­gen ihre Qua­li­tät prü­fen und zer­ti­fi­zie­ren las­sen. Auf die­se Wei­se gelan­gen sie auf regio­na­le und natio­na­le Lis­ten von Bil­dungs­ein­rich­tun­gen, die den Stu­di­en­in­ter- essier­ten zur Ori­en­tie­rung die­nen. Eine Akkre­di­tie­rung ist außer­dem Vor­aus­set­zung für die Gewäh­rung staat­li- cher För­der­mit­tel und Sti­pen­di­en. Die Bil­dungs­an­bie­ter las­sen sich also in ihrem eige­nen Inter­es­se zer­ti­fi­zie­ren oder akkre­di­tie­ren, weil dies ihre Stel­lung am Markt stärkt und ihnen Zugang zu staat­li­chen Mit­teln öffnet.31

Dem­ge­gen­über stellt sich das Hoch­schul­sys­tem in Deutsch­land völ­lig anders dar. Es ist geprägt von staat­li- chen Hoch­schu­len, die umfas­send unter Rechts- und teil­wei­se unter Fach­auf­sicht ste­hen mit gesetz­li­chen An- for­de­run­gen an das Lehr­per­so­nal, die Kapa­zi­tä­ten sowie staat­li­cher Ver­ant­wor­tung für eine auf­ga­ben­an­ge­mes­se- ne Finan­zie­rung. Die­se Prä­gung des deut­schen Hoch- schul­sys­tems bil­det auch den Rah­men für pri­va­te Hoch- schu­len, an die im Aner­ken­nungs­ver­fah­ren ver­gleich­ba- re Anfor­de­run­gen an Lehr­per­so­nal und Aus­stat­tung ge- stellt werden.

Im alten Sys­tem der Rah­men­ord­nun­gen zur Siche- rung der Ver­gleich­bar­keit der Stu­di­en­ab­schlüs­se wa- ren dem­entspre­chend nur die fach­li­che Qua­li­fi­zie- rungs­taug­lich­keit und Stu­dier­bar­keit Inhalt der Rah- men­ord­nung. Als selbst­ver­ständ­lich vor­aus­ge­setzt wur­de dage­gen, dass die Fakul­tä­ten über die per­so­nel- le Kom­pe­tenz und sach­li­che Aus­stat­tung ver­fü­gen, um den Stu­di­en­gang durch­zu­füh­ren, eine Annahme,

31 Mager, VBlBW 2009, 9; Immer (Fn. 9)45 ff.; s. auch das Gut­ach- ten im Auf­trag des Akti­ons­rats Bil­dung der Ver­ei­ni­gung der Bay- eri­schen Wirt­schaft e.V., Qua­li­täts­si­che­rung an Hoch­schu­len: von der Akkre­di­tie­rung zur Audi­tie­rung, 2013, S. 31 ff., abzu­ru­fen unter http://www.aktionsrat-bildung.de/fileadmin/Dokumente/ Gutachten_Qualitaetssicherung_an_Hochschulen.pdf. (abge­ru­fen am 10.8.2017).

Mager · Ver­fas­sungs­recht­li­che Rah­men­be­din­gun­gen der Akkre­di­tie­rung 2 4 3

die durch die gesetz­li­chen Anfor­de­run­gen an das Lehr­per­so­nal, durch Stel­len­plä­ne und Kapa­zi­täts­vor- gaben sowie staat­li­che Finan­zie­rung berech­tigt ist.

Vor die­sem Hin­ter­grund ist eine Akkre­di­tie­rung nur erfor­der­lich, soweit es um Aspek­te geht, die nicht bereits sys­tem­im­ma­nent gesi­chert sind. Erfor­der­lich zur Siche­rung der Gleich­wer­tig­keit im Sin­ne eines Mindeststandards32 ist vor die­sem Hin­ter­grund eine Prü­fung in Bezug auf die Ein­hal­tung der for­ma­len Struk­tur­vor­ga­ben für die zutref­fen­de Ein­ord­nung in die Bache­lor-/Mas­ter­struk­tu­ren. Dar­über hin­aus ist eine Plau­si­bi­li­täts­prü­fung im Hin­blick auf die Stu- dier­bar­keit und die Eig­nung des Stu­di­en­gangs für das ange­streb­te Qua­li­fi­zie­rungs­ziel ver­tret­bar. Dabei ist dem fach­li­chen Gestal­tungs­vor­rang der Fakul­tä­ten und Uni­ver­si­tä­ten Rech­nung zu tragen.33

Über­schie­ßend erschei­nen Kri­te­ri­en wie die Siche- rung der Geschlech­ter­ge­rech­tig­keit, die in den Hoch- schul­ge­set­zen gefor­dert wird und für die es in jeder Hoch­schu­le die nöti­gen Instan­zen gibt; auch die Erfor- der­lich­keit des Nach­wei­ses einer ange­mes­se­nen Res- sourcen­aus­stat­tung oder Qua­li­fi­ka­ti­on des Lehr­per­so- nals ist im Sys­tem der staat­li­chen Hoch­schu­len nicht er- kenn­bar, noch weni­ger die von Per­so­nal­ent­wick­lungs- maß­nah­men, For­schungs­pro­fi­len der Leh­ren­den oder gar Drittmittelaufkommen.

Hin­sicht­lich der Reak­kre­di­tie­rung wäre ein mil­de­res Mit­tel ohne Wirk­sam­keits­ein­bu­ßen in regel­mä­ßi­gen Ab- stän­den der Fakul­tät, den betrof­fe­nen Sta­tus­grup­pen oder der Uni­ver­si­täts­lei­tung einen Antrag auf Durch­füh- rung einer Reak­kre­di­tie­rung zu eröff­nen. Dies wür­de die Reak­kre­di­tie­rung auf Stu­di­en­gän­ge begren­zen, in denen zumin­destei­ne­be­trof­fe­ne­Sei­te­die­Not­wen­dig­keitei­ner erneu­ten Über­prü­fung sieht. Aner­kannt erfolg­rei­che Stu­di­en­gän­ge wären von einer sinn­lo­sen Über­prü­fung ausgenommen.

Kei­nes­falls erfor­der­lich sind Akkre­di­tie­run­gen in Staats­examens­stu­di­en­gän­gen wie der Rechts­wis­sen- schaft. Hier sind die inhalt­li­chen Anfor­de­run­gen wie die

  1. 32  Mey­er, Akkre­di­tie­rungs­sys­tem ver­fas­sungs­wid­rig?, NVwZ 2010, 1010, 1012 betont zu Recht, dass jedes Kri­te­ri­um dem Ziel der Ver­gleich­bar­keit und Qua­li­täts­si­che­rung tat­säch­lich för­der­lich sein muss.
  2. 33  Für die Beschrän­kung auf eine Plau­si­bi­li­täts­prü­fung auch Mül­ler- Terpitz, Ver­fas­sungs­recht­li­che Impli­ka­tio­nen der Akkre­di­tie- rungs­ver­fah­ren, WissR 2009, 116 (131 ff.); Heits­ch, Rechts­na­tur der Akkre­di­tie­rungs­ent­schei­dun­gen / Pro­zes­sua­le Fra­gen, WissR 2009, 136 (157); Mey­er, NVwZ 2010, 1010, 1012; sie­he auch schonMager, VBlBW 2009, 9 (14).
  3. 34  Auch in den ESGL gefor­dert, die Zweck­mä­ßig­keit der exter­nen Qua­li­täts­si­che­rungs­pro­zes­se für ihre jewei­li­gen Zie­le sicher­zu­stel- len (fit­ness for pur­po­se), nicht zuletzt um Auf­wand und Kos­ten für die Hoch­schu­len zu begren­zen und in einem angemessenen

zu erbrin­gen­den Leis­tungs­nach­wei­se in Rechts­verord- nun­gen gere­gelt und wird die Qua­li­tät der Aus­bil­dungs- ergeb­nis­se durch die Betei­li­gung exter­ner Prü­fer sicher- gestellt. Damit besteht eine input-Regu­lie­rung und out- put-Kon­trol­le, der nichts hin­zu­zu­fü­gen ist und auf die durch Akkre­di­tie­rungs­ver­fah­ren kein Ein­fluss genom- men wer­den kann.

Im Rah­men der Ange­mes­sen­heit sind schließ­lich Auf­wand und Kos­ten sowie die Reak­kre­di­tie­rungs­fris- ten in den Blick zu neh­men. Bei­des muss sich in einem ange­mes­se­nen Ver­hält­nis zum Nut­zen halten.34 Genaue Fris­ten las­sen sich nicht aus der Ver­fas­sung ablei­ten. Es muss mög­lich sein, mit einem Stu­di­en­gang Erfah­run­gen zu sam­meln. Auch Selbst­kor­rek­tu­ren müs­sen zuläs­sig sein, ohne dass es einer erneu­ten Akkre­di­tie­rung bedarf.

In der Schweiz und in Öster­reich betra­gen die Fris­ten für Sys­te­mak­kre­di­tie­run­gen bzw. Audits sie­ben Jah­re, was ange­sichts des Auf­wands als unters­te Gren­ze er- scheint. Pro­gramm­ak­kre­di­tie­run­gen sind in der Schweiz frei­wil­lig, in Öster­reich für staat­li­che Uni­ver­si­tä­ten gar nicht vorgesehen.

3. Rechts­schutz

Schließ­lich ver­langt die Wis­sen­schafts­frei­heit in Ver­bin- dung mit dem Recht auf einen effek­ti­ven Rechts­schutz im Sin­ne des Art. 19 Abs. 4 GG, dass alle Betrof­fe­nen, also Wis­sen­schaft­ler, Fakul­tä­ten und Hoch­schu­len, ohne Schwie­rig­kei­ten Rechts­schutz gegen Akkre­di­tie­rungs- maß­nah­men erlan­gen können.35 Dies war bis­her schon des­halb nicht sicher­ge­stellt, weil die Rechts­na­tur der Akkre­di­tie­rung unge­klärt war.36 Dies wie auch die im staat­li­chen Hoch­schul­sys­tem tat­säch­lich bestehen­den oder gefühl­ten Abhän­gig­kei­ten erklä­ren die außeror- dent­lich gerin­ge Anzahl von Strei­tig­kei­ten und die Tat- sache, dass die Kla­ge einer pri­va­ten Hoch­schu­le dem bestehen­den Akkre­di­tie­rungs­sys­tem den Boden ent­zo- gen hat.

Ver­hält­nis zum Nut­zen zu halten.Ein mil­de­res gleich, wenn nicht bes­ser geeig­ne­tes Mit­tel zur Qua­li­täts­si­che­rung wäre schließ­lich die Ver­pflich­tung zu einem inter­nen in sei­nem Auf­wand ver­hält- nis­mä­ßi­gen Qua­li­täts­si­che­rungs­sys­tem, in dem ein Ele­ment die frei­wil­li­ge Inan­spruch­nah­me von Bera­tungs- und Zer­ti­fi­zie­rungs- dienst­leis­tern mit dem Ziel der Qua­li­täts­ver­bes­se­rung wäre.Vgl. Wil­helm, a.a.O., S. 319, die auf das auf Frei­wil­lig­keit beru­hen­de Akkre­di­tie­rungs­sys­tem in der Schweiz hinweist.

35 Vgl. auch die Kri­tik in BVerfGE 141, 143 Rn. 71.
36 Sie­he dazu Heits­ch, WissR 2009, 136 ff.; Mey­er, Der Rechts­weg für Kla­gen gegen Akkre­di­tie­rungs­ent­schei­dun­gen, DÖV 2010,

475 ff.; zur Rechts­na­tur auch Mer­schmann, Die Rechts­na­tur der Akkre­di­tie­rung von Stu­di­en­gän­gen, NVwZ 2011, 847 ff.

244 ORDNUNG DER WISSENSCHAFT 4 (2017), 237–246

IV. Eine Ein­schät­zung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des Akkreditierungsstaatsvertrags

Mit dem Staats­ver­trag über die Orga­ni­sa­ti­on eines gemein­sa­men Akkre­di­tie­rungs­sys­tems zur Qua­li­täts­si- che­rung in Stu­di­um und Leh­re an deut­schen Hoch­schu- len (Stu­di­en­ak­kre­di­tie­rungs­staats­ver­trag) wol­len die Län­der nun den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, wie sie das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­fal­tet hat, gerecht wer­den. Dabei soll die bis­he­ri­ge Struk­tur grund- sätz­lich bei­be­hal­ten und in ers­ter Linie dem Geset­zes- vor­be­halt genü­ge getan werden.

1. Die wesent­li­chen Änderungen

Der Staats­ver­trag gilt – wie das bis­he­ri­ge Sys­tem – für Pro­gramm­ak­kre­di­tie­run­gen und für Sys­te­mak­kre­di­tie- run­gen. Neu ist eine Öff­nungs­klau­sel für die Erpro­bung alter­na­ti­ver Qua­li­täts­si­che­rungs­ver­fah­ren (Art. 3 Abs. 1). Ände­run­gen erge­ben sich inso­weit als die Rol­len des Akkre­di­tie­rungs­ra­tes und der Agen­tu­ren neu bestimmt wer­den: die Agen­tu­ren sind nun­mehr auf der Grund­la­ge pri­vat­recht­li­cher Ver­ein­ba­run­gen mit den Hoch­schu­len für die Begut­ach­tung zustän­dig (Art. 3 Abs. 2 Nr. 5), wäh­rend die Akkre­di­tie­rungs­ent­schei­dun­gen in Form von­Ver­wal­tungs­ak­ten­vo­mAk­kre­di­tie­rungs­rat­ge­trof- fen wer­den (Art. 3 Abs. 5 Satz 4). Zudem wird die Zusam- men­set­zung des Akkre­di­tie­rungs­ra­tes zuguns­ten der Wis­sen­schaft ver­än­dert, um die Mehr­heit der Wis­sen- schaft in fach­lich-inhalt­li­chen Fra­gen zu ermög­li­chen (Art. 9 Abs. 2 und Abs. 4). Die von den Agen­tu­ren orga- nisier­te Begut­ach­tung wird auf die fach­lich-inhalt­li­chen Fra­gen beschränkt, wäh­rend die Ein­hal­tung der for­ma- len Kri­te­ri­en vom Akkre­di­tie­rungs­rat selbst über­prüft wird (vgl. Art. 3 Abs. 5). Der Akkre­di­tie­rungs­rat wird auf der ande­ren Sei­te bei der Zulas­sung der Akkre­di­tie- rungs­agen­tu­ren ent­las­tet, indem deren Zuver­läs­sig­keit auf der Basis der EQAR-Regis­trie­rung wider­leg­lich ver- mutet wird.37

Als Ziel der Akkre­di­tie­rung wird in Arti­kel 1 die Qua­li­täts­si­che­rung genannt, die ihrer­seits im Diens­te der Siche­rung der Gleich­wer­tig­keit der Abschlüs­se steht. Mit dem Ziel der Gleich­wer­tig­keit kann es nur um die Siche­rung eines gemein­sa­men Min­dest­stan­dards gehen. In Art. 2 wer­den die wesent­li­chen for­ma­len und fach- lich-inhalt­li­chen Kri­te­ri­en genannt, zu deren Konkreti-

37 Sie­he die Pres­se­mit­te­lung der KMK vom 9.12.2016 zum Akkre­di- tie­rungs­staats­ver­trag der KMK, abruf­bar unter https://www.kmk. org/­pres­se/­pres­se­ar­chi­v/­mit­tei­lun­g/ak­kre­di­tie­rungs­staats­ver­trag- der-kmk-sichert-groesst­moe­g­li­che-qua­li­ta­et-von-stu­di­en­ga- engen-und-mobilitaet-fuer-studierende.html (abge­ru­fen am 10.8.2017). EQUAR = Euro­pean Qua­li­ty Assuran­ce Regis­ter für Hig­her Edu­ca­ti­on, www.eqar.eu.

sie­rung Art. 4 Rechts­ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gun­gen ent- hält.

2. Ver­fas­sungs­recht­li­che Bedenken38

Der hier nur knapp skiz­zier­te Staats­ver­trag gibt in mehr- facher Hin­sicht Anlass zu ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden- ken.

a) Ver­hält­nis­mä­ßig­keit

Zum einen gehen die in Art. 2 Abs. 3 genann­ten fach­lich- inhalt­li­chen Kri­te­ri­en über das hin­aus, was nach dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit erfor­der­lich ist. Nach dem hier ent­fal­te­ten Maß­stab ist jeden­falls für staat­li­che Uni­ver­si­tä­ten die Prü­fung der ange­mes­se­nen Res­sour­cen­aus­stat­tung und die Qua­li­fi­ka­ti­on der Leh- ren­den nicht erfor­der­lich (Art. 2 Abs. 3 Nr. 2), denn inso- weit ist über die staat­li­che Pflicht zu auf­ga­ben­an­ge­mes- sener Finan­zie­rung, durch Beru­fungs­ver­fah­ren und durch Kapa­zi­täts­vor­ga­ben der Min­dest­stan­dard bereits gesi­chert. Glei­ches gilt für Maß­nah­men der Geschlech- ter­ge­rech­tig­keit oder zum Nach­teils­aus­gleich für Stu­die- ren­de mit Behin­de­rung oder chro­ni­sche Erkran­kung (Art. 3 Abs. 3 Nr. 5). Auch hier bestehen zumin­dest für staat­li­che Hoch­schu­len die nöti­gen gesetz­li­chen Ver- pflich­tun­gen und orga­ni­sa­to­ri­schen Vor­keh­run­gen. Nicht gesi­chert ist zudem die Beschrän­kung der Kont- roll­in­ten­si­tät auf eine Plau­si­bi­li­täts­kon­trol­le, es sei denn man fol­ger­te dies aus Art. 1 Abs. 1, wonach die Siche­rung und Ent­wick­lung der Qua­li­tät in Stu­di­um und Leh­re vor­ran­gig Auf­ga­be der Hoch­schu­len ist. Zwei­fel erge­ben sich des Wei­te­ren in Hin­blick auf die Ange­mes­sen­heit der Kos­ten, da die Hoch­schu­len in Zukunft sowohl Ent- gel­te an die Agen­tu­ren als auch Gebüh­ren an den Akk­re- ditie­rungs­rat (Art. 3 Abs. 8 iVm. Art. 6 Abs. 4) zu ent- rich­ten haben.

b) Bestimmt­heit

Dar­über­hin­aus bleibt das Ver­fah­ren zur Auf­stel­lung und Revi­si­on der Bewer­tungs­kri­te­ri­en unklar. Zwar fin­det sich in Art. 2 Abs. 2 und Abs. 3 des Staats­ver­trags eine Auf­lis­tung der zu prü­fen­den for­ma­len und fach­lich- inhalt­li­chen Kri­te­ri­en. Art. 4 Abs. 1 ent­hält eine Rechts- ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung, wonach die Län­der durch Rechts­ver­ord­nun­gen das Nähe­re zu den for­ma­len und fach­lich-inhalt­li­chen Kri­te­ri­en bestim­men. Nach Art. 4

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Für kri­ti­sche Nach­fra­gen und Hin­wei­se in Bezug auf die Ver­fas- sungs­mä­ßig­keit des Akkre­di­tie­rungs-Staats­ver­trags dan­ke ich Herrn Prof. Dr. Jens Half­was­sen, Pro­fes­sor für Phi­lo­so­phie an der Uni­ver­si­tät Heidelberg.

Mager · Ver­fas­sungs­recht­li­che Rah­men­be­din­gun­gen der Akkre­di­tie­rung 2 4 5

Abs. 6 müs­sen die Rechts­ver­ord­nun­gen über­ein­stim- men, soweit dies zur Siche­rung der Ver­pflich­tung der Län­der nach Arti­kel 1 Abs. 2 not­wen­dig ist, also zur Siche­rung der Gleich­wer­tig­keit und der Mög­lich­keit des Hoch­schul­wech­sels. In Art. 4 Abs. 3 Satz 2 wird auch für die Durch­füh­rung des ein­zel­nen Akkre­di­tie­rungs­ver- fah­rens sicher­ge­stellt, dass bei der kon­kre­ten Fest­le­gung der Kri­te­ri­en die Hoch­schul­leh­re­rin­nen und –leh­rer die Mehr­heit im zustän­di­gen Begut­ach­tungs­gre­mi­um besit- zen. Offen bleibt aber, wer abs­trakt-gene­rell die fach­lich- inhalt­li­chen Kri­te­ri­en in der Rechts­ver­ord­nung nach Art. 4 Abs. 1 fest­legt. Die Ant­wort ist wohl aus Art. 5 abzu­lei­ten, der sich zu den Auf­ga­ben des Akkre­di­tie- rungs­ra­tes ver­hält. Die­ser hat nach Abs. 6 die Län­der bei der Wei­ter­ent­wick­lung des Qua­li­täts­si­che­rungs­sys­tems zu unter­stüt­zen und ins­be­son­de­re Vor­schlä­ge für die nach Art. 4 zu erlas­sen­den Rechts­ver­ord­nun­gen zu unter­brei­ten. Wäh­rend für die ein­zel­nen Akkre­di­tie- rungs­ent­schei­dun­gen des Akkre­di­tie­rungs­ra­tes in Bezug auf fach­lich-inhalt­li­che Kri­te­ri­en die Mehr­heit der wis- sen­schaft­li­chen Mit­glie­der des Akkre­di­tie­rungs­ra­tes in Art. 9 Abs. 4 aus­drück­lich gesi­chert ist, fin­det sich eine sol­che Rege­lung für Vor­schlä­ge von Rechts­ver­ord­nun- gen zu fach­lich-inhalt­li­chen Kri­te­ri­en aber nicht.

c) Mit­wir­kung der Wissenschaft

Auch in Bezug auf die Rege­lung der Mit­wir­kung des wis- sen­schaft­li­chen Sach­ver­stands gemäß Art. 9 Abs. 4 sind aller­dings Fra­ge­zei­chen ange­bracht, denn wäh­rend für die Begut­ach­tung im Akkre­di­tie­rungs­ver­fah­ren die Mit- wir­kung fach­lich affi­ner Hoch­schul­leh­re­rin­nen und Hoch­schul­leh­rer vor­ge­ge­ben ist (Art. 3 Abs. 2 Nr. 5), wer­den die Akkre­di­tie­rungs­ent­schei­dun­gen zwar von einer Mehr­heit von Wis­sen­schaft­lern, jedoch nicht von einer Mehr­heit fach­lich sach­ver­stän­di­ger Per­so­nen getrof­fen. Zudem ist zwei­fel­haft, ob die Bestel­lung die­ser Wis­sen­schaft­ler den Anfor­de­run­gen des Bun­des­ver­fas- sungs­ge­richts genügt. Die­ses hat­te die bis­he­ri­ge ein­ver- nehm­li­che Bestel­lung durch KMK und HRK für nicht wis­sen­schafts­ad­äquat befun­den. Nun­mehr kommt der HRK zwar das Vor­schlags­recht zu. Auch dür­fen die vor- geschla­ge­nen Wis­sen­schaft­ler kei­ner Hoch­schul­lei­tung ange­hö­ren. Inwie­weit sie aber legi­ti­miert sind, die Wis- sen­schaft zu reprä­sen­tie­ren, ist ange­sichts ihrer Aus­wahl durch die HRK nicht erkennbar.39 Dem­ge­gen­über ist es zu begrü­ßen, dass Art. 3 Abs. 3 die Hochschulrektoren-

39 Sie­he dazu VerfGH BW, Ent­schei­dung vom 14.11.2016, Az. 1 VB 16/15, S. 26, abruf­bar unter verfgh.baden-wuerttemberg.de/ filead­min/­re­dak­ti­on/­m‑stgh/­da­tei­en/161114_1V­B16-15_Ur­teil. pdf (abge­ru­fen am 10.8.2017).

kon­fe­renz ver­pflich­tet, ein Ver­fah­ren zu ent­wi­ckeln, wel- ches bei der Benen­nung der im Akkre­di­tie­rungs­ver­fah- ren begut­ach­ten­den Hoch­schul­leh­re­rin­nen und Hoch- schul­leh­rer eine hin­rei­chen­de Teil­ha­be der Wis­sen­schaft sicherstellt.

d) Rechts­schutz

Wei­te­re Beden­ken erge­ben sich im Hin­blick auf den Rechts­schutz. Auch wenn nun­mehr aus­drück­lich klar­ge- stellt ist, dass den Hoch­schu­len gegen die Ent­schei­dung des Akkre­di­tie­rungs­ra­tes der Ver­wal­tungs­rechts­weg offen­steht (§ 3 Abs. 7), blei­ben Fra­gen für den Rechts- schutz von Fakul­tä­ten und für die ein­zel­nen Wis­sen- schaft­ler. Auch in deren Rech­te wird jeden­falls durch eine Pro­gramm­ak­kre­di­tie­rung ein­grif­fen, wie das Bun- des­ver­fas­sungs­ge­richt bestä­tigt hat. Damit gilt auch für sie die Rechts­schutz­ga­ran­tie des Art. 19 Abs. 4 GG. Auch sie müs­sen gegen Akkre­di­tie­rungs­ver­wal­tungs­ak­te vor- gehen können.

e) Sys­te­mak­kre­di­tie­rung

Die Situa­ti­on im Fal­le einer Sys­te­mak­kre­di­tie­rung ist noch unkla­rer. Auch hoch­schul­in­tern bedarf es jedoch einer wis­sen­schafts­ad­äqua­ten Ver­fah­rens­ge­stal­tung und muss es Rechts­schutz der Fakul­tä­ten oder der ein­zel­nen Wis­sen­schaft­le­rin­nen gegen sach­wid­ri­ge Anfor­de­run- gen geben. Wün­schens­wert wäre eine Sat­zung, die das Ver­fah­ren der inter­nen Qua­li­täts­si­che­rung mit ihren Zustän­dig­kei­ten, Anfor­de­run­gen und Fris­ten regel­te. Auf jeden Fall muss der Senat mit der nöti­gen Mehr­heit der Wis­sen­schaft­ler dem inter­nen Qua­li­täts­si­che­rungs- sys­tem zustimmen.40 Die Fra­gen der Gewähr­leis­tung der Wis­sen­schafts­frei­heit im Rah­men der Sys­te­mak­kre­di­tie- rung blei­ben gänz­lich unbehandelt.

f) Demo­kra­tie- und Bundesstaatsprinzip

Einer eige­nen Unter­su­chung bedürf­te schließ­lich die Fra­ge, ob es mit dem Demo­kra­tie- und Bun­des­staats- prin­zip ver­ein­bar ist, dass der Akkre­di­tie­rungs­rat als Stif­tung nach nord­rhein-west­fä­li­schem Lan­des­recht und unter der Rechts­auf­sicht eines nord­rhein-west­fä­li­schen Minis­te­ri­ums Ver­wal­tungs­ak­te erlässt, die Hoch­schu­len ande­rer Bun­des­län­der betref­fen. Zwar ist die Län­der­ko- ope­ra­ti­on im Bun­des­staat Nor­ma­li­tät. Sie muss sich aber im Rah­men des Grund­ge­set­zes hal­ten. Die­ses weist die Aus­übung der staat­li­chen Befug­nis­se ent­we­der den Län-

40 Vgl. BVerfGE 111, 333 (361): Fest­le­gung der Eva­lua­ti­ons­kri­te­ri­en ist auf­grund ihrer erheb­li­chen Bedeu­tung für die Wis­sen­schafts- frei­heit eine grund­sätz­li­che Frage.

246 ORDNUNG DER WISSENSCHAFT 4 (2017), 237–246

dern oder dem Bund zu. Der Hes­si­sche Ver­wal­tungs­ge- richts­hof führt im Zusam­men­hang mit dem Glück­spiel- staats­ver­trag hier­zu aus:

„Die­se im Grund­ge­setz fest­ge­schrie­be­ne Kom­pe­tenz- ord­nung ist zwin­gen­des Ver­fas­sungs­recht und kann von Bund und Län­dern nicht durch ein­fa­ches Recht ver­scho- ben wer­den. Kom­pe­tenz­über­las­sun­gen bzw. Kom­pe- tenz­ver­schie­bun­gen, die kei­ne Grund­la­ge im Grundge- setz haben, sind auch mit Zustim­mung der Betei­lig­ten unzu­läs­sig. … Gemein­sa­me Ein­rich­tun­gen der Län­der .. sind hier­durch zwar nicht aus­ge­schlos­sen. Unab­ding­bar bleibt aber, dass die jewei­li­ge hoheit­li­che Auf­ga­ben- wahr­neh­mung dem Bund oder einem bestimm­ten Land zure­chen­bar ist. Die (ver­trag­li­che) Schaf­fung einer „drit- ten Ebe­ne“ ist bun­des­staat­lich unzulässig.“41

Hin­zu­kommt, dass die par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le nur dem nord­rhein-west­fä­li­schen Land­tag mög­lich ist. Ande­rer­seits ist zu beden­ken, dass das Grund­ge­setz zwar die Kom­pe­tenz­ver­tei­lung zwi­schen Bund und Län­dern strikt regelt, weni­ger klar aber die zwi­schen den Län­dern untereinander.42 In der Sache ist ein Zusam­men­wir­ken der Län­der zur Siche­rung der Gleich­wer­tig­keit der Ab- schlüs­se und der Mög­lich­keit des Hoch­schul­wech­sels er- for­der­lich. Die nach spe­zi­fi­schem Sach­ver­stand ver­lan- gen­de wis­sen­schafts­ad­äqua­te Aus­ge­stal­tung von Ver­fah- ren und Orga­ni­sa­ti­on recht­fer­tigt die Min­de­rung der de- mokra­ti­schen Kon­trol­le. Nicht zuletzt bleibt auch den ande­ren Land­ta­gen par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le in der Wei­se mög­lich, dass die Auf­ga­ben­über­tra­gung gemäß Art. 5 Abs. 2 des Staats­ver­tra­ges nicht nur durch sie im Wege des Zustim­mungs­ge­set­zes ermög­licht wird, son- dern gemäß Art. 18 auch jähr­lich künd­bar ist, die Kom-

petenz­aus­übung als bin­nen kur­zer Frist zurück­ge­holt wer­den kann. Die Über­tra­gung der außen­ver­bind­li­chen Ent­schei­dungs­be­fug­nis auf den Akkre­di­tie­rungs­rat er- scheint den­noch nicht unbedenklich.

V. Fazit

Zusam­men­fas­send ist fest­zu­hal­ten, dass die Akkre­di­tie- rung von Stu­di­en­gän­gen aber auch die Sys­te­mak­kre­di- tie­rung in den wesent­li­chen Punk­ten vom Gesetz­ge­ber gere­gelt wer­den muss; sie muss unter Beach­tung der pri- mären Ver­ant­wor­tung der Hoch­schu­len für die Leh­re und in den Hoch­schu­len der Fakul­tä­ten und Wis­sen- schaft­ler wis­sen­schafts­ad­äquat aus­ge­stal­tet sein und nicht zuletzt müs­sen die bereits bestehen­den Qua­li­täts­si- che­rungs­in­stru­men­te zur Ver­mei­dung von Über­re­gu­lie- rung Berück­sich­ti­gung finden.

Mit dem Akkre­di­tie­rungs-Staats­ver­trag wer­den kei- nes­wegs alle Pro­ble­me gelöst, viel­mehr wur­de eine Chan­ce ver­tan. Die KMK hat vor allem ver­sucht, das be- ste­hen­de Sys­tem zu ret­ten, statt die Gele­gen­heit zu nut- zen, einen Neu­an­fang zu machen. Dies wäre etwa in der Wei­se mög­lich gewe­sen, jeden­falls für staat­li­che Hoch- schu­len als Regel­in­stru­ment der Qua­li­täts­si­che­rung die Sys­te­mak­kre­di­tie­rung oder bes­ser noch ein auf Qua­li- täts­ver­bes­se­rung zie­len­des frei­wil­li­ges Audit ein­zu­füh- ren und die­ses unter Berück­sich­ti­gung der bestehen­den qua­li­täts­si­chern­den Rah­men­be­din­gun­gen und des aus der Lehr­frei­heit fol­gen­den Gestal­tungs­vor­rangs der Fa- kul­tä­ten in ver­hält­nis­mä­ßi­ger Wei­se auszugestalten.

Ute Mager ist Pro­fes­so­rin für Öffent­li­ches Recht an der Ruprecht-Karls-Uni­ver­si­tät Heidelberg.

41 HessVGH, Urteil vom 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 36. Eine kla­re Zure­chen­bar­keit außen­wirk­sa­mer Hand­lun­gen zu einem Land ver­langt auch der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof, s. Ent­schei­dung vom 25.9.2015, Az. Vf. 9‑VII-13 u.a., juris Rn. 144 eben­falls zum Glücks­spiel­staats­ver­trag. Sie­he zum Gan­zen G. Kirch­hof, Die demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on der länderübergreifen-

den Kom­mis­sio­nen im Rund­funk­recht – dar­ge­stellt anhand der aktu­el­len Debat­te über das Glücks­spiel­kol­le­gi­um, AfP – Zeit- schrift für Medi­en- und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht 2016, 502 ff.

42 Sie­he zu den Maß­stä­ben Isen­see, Idee und Gestalt des Föde­ra­lis- mus im Grund­ge­setz, in: Hand­buch des Staats­rechts VI, 3. Aufl. 2008, § 126 Rn. 184 – 187.