ÜBERSICHT
I. Fragestellung
II. Wachsender privater Sektor, wachsender Bedarf nach Quali- tätssicherung
III. Akkreditierung, Wissenschaftsfreiheit und Qualität
1. Was ist Akkreditierung?
2. Freiheit lässt sich nicht akkreditieren
IV. Staatliche Anerkennung, Wissenschaftsfreiheit und Partizi- pation
1. Die gesetzliche Entwicklung
2. Freiheit oder Partizipation?
a) Keine Drittwirkung der Wissenschaftsfreiheit b) „Beleihung mit Freiheit“
3. Hochschulförmigkeit
V. Wissenschaftsrat und Wissenschaftsfreiheit VI. Fazit
I. Fragestellung1
In regelmäßigen Abständen veröffentlichen der Stif- terverband und die Heinz Nixdorf Stiftung das „Hoch- schul-Barometer“. Ähnlich wie Wirtschaftsforschungs- institute das Geschäftsklima messen, erfassen sie mit diesem Instrument die Lage und Entwicklung der Hoch- schulen aus Sicht ihrer Leitungen. Das Ergebnis der Un- tersuchung für das Jahr 2016 zeigt eine hohe Zufrieden- heit, allerdings mit einer Ausnahme: „Stimmungsabfall an privaten Fachhochschulen“ müssen die Autoren ver- melden. In diesem Sektor sank der Stimmungsindex von 45,9 im Jahre 2011 auf 25,1 im Jahre 2016.2 Private Hoch-
- 1 Der Verfasser dankt Dr. Sigrun Nickel, Gütersloh, für anregende Diskussionen, die die Entstehung dieses Artikel vorangebracht haben.
- 2 Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft, Hochschul-Barome- ter, Essen 2017, S. 13.
- 3 VPH Verband der Privaten Hochschulen, Ursachen für schlechte Stimmung bei den privaten Hochschulen, Pressemitteilung v. 22.8.2017 https://www.presseportal.de/pm/78075/3714779 (abgeru- fen am 16.1.2018).
- 4 Thelen, Privatwirtschaftliche Hochschulen. Wissenschaftsmanage- ment an der Schnittstelle von privater Trägerschaft und staatlich anerkanntem Hochschulbetrieb. In: Lemmens u.a. (Hrsg.), Wissenschaftsmanagement, Bonn, Berlin 2017, S. 114 ff. vertritt die These „dass hinsichtlich der Funktion und Bedeutung des Wis- senschaftsmanagement in privaten und staatlichen Hochschulen
schulen, so erfährt man auf der Suche nach den Ursachen für die Unzufriedenheit, fühlen sich in ihren Besonderhei- ten als Alternative zu den staatlichen Hochschulen nicht unterstützt, sondern im Gegenteil zu einer allzu großen An- gleichung an die Konkurrenz gedrängt. Sie beklagen ihre „zunehmende Regulierung“. Ein Ärgernis sei „die Einmi- schung des Wissenschaftsrates in Organisation, Führung und Personalpolitik privater Hochschulen im Rahmen der institutionellen Akkreditierung, der versuche, ihnen das öf- fentliche Hochschulmodell (Corporate Governance) aufzu- zwingen. Dass dieser Eingriff in Rechte der privaten Hoch- schulen immer noch ohne gesetzliche Rechtsgrundlage ge- schehe, sei verfassungsrechtlich bedenklich“.3
Im Folgenden geht es nicht um die empirische Frage, ob die Privathochschulen tatsächlich zu einer zu starken Anpassung gezwungen werden.4 Hierzu müsste die reale Entscheidungspraxis des Wissenschaftsrates und ihre Implementierung untersucht werden.5 Vielmehr geht es auf einer normativen Ebene um den Begründungszu- sammenhang, mit dem der Wissenschaftsrat die Ge- währleistung der Wissenschaftsfreiheit zu einer zentra- len Anforderung an die Leitungs- und Entscheidungs- struktur der Privathochschulen erklärt und überprüft. Dieses Grundrecht ist in der Rechtsprechung für staatli- che Hochschulen von einem individuellen Abwehrrecht gegen den Staat zu einem Recht auf wissenschaftsad- äquate Hochschulorganisation durch den Staat weiter- entwickelt worden. Das BVerfG6 hat in der Gruppenuni- versität der 1970er Jahre den Professoren einen aus- schlaggebenden oder maßgebenden Einfluss auf Ent- scheidungen zugesprochen, die „unmittelbar Forschung oder Lehre betreffen“, und später in der „autonomen Hochschule“ den Einfluss der Selbstverwaltungsgremien
von einer zunehmend konvergenten Entwicklung auszugehen“ sei (122). Das würde bedeuten, dass auch ganz ohne Zwang staatliche Hochschulen Elemente des privatwirtschaftlichen Managements und nichtstaatliche Hochschulen Elemente des tradierten Hoch- schulsystems übernehmen.
5 Dazu liegt die Untersuchung von Fink/Michel vor: Institutionelle Akkreditierung durch den Wissenschaftsrat. Eine empirische Analyse der Bewertungspraxis von Gutachter/innen. In: Qualität der Wissenschaft, H. 3 + 4, 2017, S. 74 ff. Die Autorinnen kommen zu dem Ergebnis, dass der Prüfbereich „Leitungsstruktur, Or- ganisation und Verwaltung“ mit Abstand am meisten Auflagen, Empfehlungen und Anregungen auf sich zieht, und stellen die Frage, ob diese hohe Messlatte auch bei staatlichen Hochschulen angelegt wird.
6 BVerfGE 35, 79.
Lothar Zechlin
Institutionelle Akkreditierung von Privathochschulen und Wissenschaftsfreiheit
Ordnung der Wissenschaft 2018, ISSN 2197–9197
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gegenüber den Leitungsorganen gestärkt.7 Diese organi- sationale Dimension des Grundrechts ist in jüngster Zeit durch den Baden-Württembergischen Verfassungsge- richtshof8 zu einer nahezu durchgängigen Professoren- mehrheit für alle wichtigen Sach- und Personalentschei- dungen, weit über „unmittelbar“ Forschung oder Lehre be- treffende Angelegenheiten hinaus, weitergetrieben worden. Wenn der Wissenschaftsrat nun auch bei den nichtstaatli- chen Hochschulen prüft, ob die „Leitungsstruktur und Or- ganisation…die grundgesetzlich garantierte Freiheit von Kunst, Wissenschaft, Forschung und Lehre“ sicherstellen,9 führt das aus Sicht der Privaten zu einer paradoxen Situati- on. Sahen sie sich ursprünglich in der Rolle von Grund- rechtsberechtigten, die ähnlich wie z.B. private Forschungs- einrichtungen gegen den Staat geschützt sind, fanden sie sich plötzlich in der Rolle von Grundrechtsverpflichteten wieder, die durch ihre Leitungs- und Entscheidungsorgani- sation für die Wissenschaftsfreiheit ihrer Professoren sor- gen sollen. In diesem Zusammenhang geht es auch um die sog. Hochschulförmigkeit (dazu unten Ziff. IV. 3). Mittels dieses Begriffs überprüft der Wissenschaftsrat, ob einer pri- vaten Bildungseinrichtung die Eigenschaft als „Hochschu- le“zuerkanntwerdenkann.10AuchdaslehnendiePrivaten als Versuch ab, „die für die staatlichen Hochschulen vorge- sehenen Corporate-Governance-Strukturen […] unter dem Vorwand der Herstellung der sog. ‚Hochschulförmig- keit‘“11 auf sie zu übertragen.
„Hochschulpolitische Brisanz hat das Thema allemal“, wird in der Literatur festgehalten.12 Der folgende Beitrag geht deshalb der Frage nach, welche Bedeutung der Wis- senschaftsfreiheit für die institutionelle Akkreditierung von Privathochschulen zukommt.
II. Wachsender privater Sektor, wachsender Bedarf nach Qualitätssicherung
Der private Hochschulsektor wächst seit Ende 1990er Jahre stark an, und das mit steigender Dynamik. Nach
- 7 BVerfGE 136, 338.
- 8 VerfGH BW, Urteil v. 14. 11. 2016 – 1 VB 16/15, juris.
- 9 Wissenschaftsrat (2015 a), Leitfaden der Institutionellen Akkredi-tierung nichtstaatlicher Hochschulen (Drs. 4395–15 v. 30. 1.2015), Berlin 2015, S.28; zuvor schon ähnlich Wissenschaftsrat (2005), Leitfaden der Institutionellen Akkreditierung, in: Wissenschafts- rat, Empfehlungen und Stellungnahmen 2004, Band II, Köln, 2005, S. 421 ff., 435.
- 10 Wissenschaftsrat (2015a) (Fn. 9), S. 6, 10 f.; Wissenschaftsrat (2015 b), Leitfaden der Konzeptprüfung nicht-staatlicher Hochschulen in Gründung (Drs. 4396 — 15 v. 30.1. 2015), Berlin, S. 6, 10f.
- 11 VPH Verband der Privaten Hochschulen, Stellungnahme zum neuen Leitfaden des Wissenschaftsrates der „Institutionellen Ak- kreditierung nichtstaatlicher Hochschulen“ vom 17. 11. 2015, http:// www.private-hochschulen.net/stellungnahmen-zu-hochschulge- setzen-ua.html, S. 4 (abgerufen am 16.1.2018)
Angaben des Statistischen Bundesamtes13 gab es im Stu- dienjahr 2016/17 insgesamt 119 nichtstaatliche Hoch- schulen, darunter 19 Universitäten und 92 Fachhoch- schulen (ohne Verwaltungsfachhochschulen). An ihnen waren 211 569 Studierende eingeschrieben, davon 23 419 an Universitäten und 184 982 an Fachhochschulen. Da- mit hat sich die Zahl ihrer Studierenden gegenüber dem Jahr 2000 mit damals rund 45 000 Studierende beinahe verfünffacht. Auch ihr Anteil an der Gesamtzahl der 2,8 Mio Studierenden in Deutschland ist in diesem Zeit- raum von 2,8% auf 7,6 % stark angewachsen. Dieser Trend tritt noch deutlicher zutage, wenn man die Hoch- schulen in kirchlicher Trägerschaft herausrechnet, deren Studierendenzahlen relativ konstant geblieben sind.
Durch ihr rasantes Wachstum geraten die Privat- hochschulen allerdings auch stärker in den Fokus der Öffentlichkeit, die sich insbesondere für die Qualität ih- rer Angebote interessiert. Eltern wollen wissen, ob das Studium für ihre Kindern den erhofften Berufseinstieg ermöglicht, Arbeitgeber wollen sich auf die Kompeten- zen der AbsolventInnen verlassen können und auch die Öffentlichkeit selbst will wissen, was von Doktorgraden oder Professorentiteln zu halten ist, die an privaten Hochschulen erworben wurden. Deshalb ist ihre staatli- che Anerkennung für sie von zentraler Bedeutung. Wäh- rend nämlich bei staatlichen Hochschulen das Vertrauen der Öffentlichkeit in ihre Qualität auf der Trägerschaft des Staates und dem darin liegenden Garantieverspre- chen beruht, fehlt ein solches Versprechen für die Priva- ten. Es wird durch die staatliche Anerkennung als „Hochschule“ nachgeholt, allerdings nicht komplett. Die Rechtswirkungen einer solchen Anerkennung bestehen nicht in einer völligen „Gleichstellung mit den staatli- chen Hochschulen“,14 sondern sind auf die Schnittstellen der Hochschule zu ihrer Umwelt, also Bereiche be- schränkt, in denen ein legitimes Bedürfnis der „Kunden“ nach Sicherheit besteht. Prägnant kommt das in § 77 Bayerisches Hochschulgesetz zum Ausdruck, wonach
12 Lynen, Hochschulen und Hochschularten. In: Hartmer/Detmer (Hrsg.), Hochschulrecht. Ein Handbuch für die Praxis, 3. Aufl., Heidelberg 2017, S. 83 ff., Rn. 12.
13 https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Bil- dungForschungKultur/Hochschulen/Hochschulen.html (abgeru- fen am 30.1.2018); vgl. auch Thelen 2017; Buschle/Haider, Private Hochschulen in Deutschland, Statistisches Bundesamt, WISTA, Heft 1, 2016, S. 75 ff.; Wissenschaftsrat (2012), Private und kirch- liche Hochschulen aus Sicht der Institutionellen Akkreditierung , Köln 2012, S. 29 ff.; Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft, Rolle und Zukunft privater Hochschulen in Deutschland, Essen 2010.
14 Görisch, Kommentierung von§ 72. In: Leuze/Epping, Hochschul- gesetz Nordrhein-Westfalen, Bielefeld: Gieseking, 7. Ergänzungs- lieferung 2009, Rn. 9.
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die Anerkennung der nichtstaatlichen Hochschule er- möglicht, „Hochschulprüfungen abzunehmen, Hoch- schulgrade zu verleihen und Zeugnisse zu erteilen; diese verleihen die gleichen Berechtigungen wie Hochschul- prüfungen, Zeugnisse und Hochschulgrade gleicher Stu- diengänge an staatlichen Hochschulen“. Nur für dieses sog. „Berechtigungswesen“ übernimmt der Staat eine Garantiefunktion, ein darüber hinausgehendes Ver- sprechen gibt er nicht ab. Durch diese Beschränkung werden zwei Fliegen mit einer Klappe geschlagen: Das Vertrauen in die Qualität der von privaten Hochschulen verliehenen Berechtigungen wird durch ein staatliches Versprechen gestützt, und die Privaten können die An- dersartigkeit ihre internen Strukturen und Prozesse ge- genüber staatlichen Hochschulen beibehalten.
In diesem Kräftefeld zwischen Staat, zivilgesellschaft- lichen Akteuren und Markt besteht eine „schwierige Kollisionslage“15 oder ein „Konfliktpotential“,16 das sich mit dem raschen Wachstum des privaten Sektors noch erhöht. Die Ministerialverwaltung trägt deshalb mit den Anerkennungsverfahren eine hohe Verantwortung, der nachzukommen ohne zusätzliche Expertise immer schwierigerwurde.AufdieseWeisekamderWissenschafts- rat ins Spiel. Er verabschiedete im Jahr 2000 „Empfehlun- gen zur Akkreditierung privater Hochschulen“, in denen er sich zugleich bereiterklärte, diese Verfahren auch selbst durchzuführen.17 Nachdem er ein Jahr später mit der Inter- national University Bremen erstmals eine Hochschule ak- kreditiert hatte,18 ist auch bei ihm ein rasantes Wachstum festzustellen. Bis Anfang 2015 hat er 125 Akkreditierungs- verfahren durchgeführt,19 über deren Ablauf und Anforde- rungen er in seinem „Leitfaden der Institutionellen Akkre- ditierung“ informiert. Die erste Fassung aus dem Jahr 2004 wurde 2006 geringfügig und 2010 und 2015 jeweils grund- legend überarbeitet. Die dafür maßgeblichen Überlegun- gen sind in einer „Stellungnahme“20 aus dem Jahr 2009 zu einem äußerst kritischen Abschlussbericht einer internatio- nalen Evaluationskommission sowie einer umfassenden Bestandsaufnahme21 aus dem Jahr 2012 veröffentlicht.
Akkreditierung durch den Wissenschaftsrat und staatliche Anerkennung hängen also eng zusammen. Faktisch wird ohne Akkreditierung keine Anerkennung
- 15 Groß, Rechtswissenschaftliche Zugänge zur Hochschulforschung. In: die hochschule. journal für wissenschaft und bildung, Heft
2, 20. Jahrgang, 2011, S. 91 ff., 96 unter Verweis auf Steinkemper, Die verfassungsrechtliche Stellung der Privathochschule und ihre staatliche Förderung, Berlin: Duncker & Humblot 2002. - 16 Lynen (Fn. 12), Rn. 10 S. 93.
- 17 Wissenschaftsrat (2000), Empfehlungen zur Akkreditierung pri-vater Hochschulen (Drs. 4419/00 v. 21.1.2000), Köln 2000, S. 30.
- 18 Wissenschaftsrat 2001, Stellungnahme zur vorläufigen Akkredi-tierung der International University Bremen (IUB) (Drs. 5068–01 v. 16.11.2001), Berlin 2001.
ausgesprochen, in einigen Bundesländern ist das sogar durch Gesetz so vorgeschrieben. Unsere Untersuchung wird sich deshalb mit der Akkreditierung (Ziff. 3.), der An- erkennung (Ziff. 4.) und der Rolle des Wissenschaftsrates zwischen diesen beiden Seiten (Ziff. 5.) beschäftigen.
III. Akkreditierung, Wissenschaftsfreiheit und Quali- tät
1. Was ist Akkreditierung?
Akkreditierung ist eine Verfahrensweise der Quali- tätssicherung. Anders als Qualitätsmanagement, das durch Lernen und Entwicklung innerhalb der Organisa- tion auf die Herstellung von Qualität abzielt, z.B. durch sog. Audits, ist sie auf die externe Feststellung von Quali- tät gerichtet. Ihre Funktion besteht in der Legitimations- beschaffung in Wirtschaft, Politik und Gesellschaft. Die Anspruchsgruppen in der Umwelt einer Organisation, im Falle einer Hochschule also hauptsächlich Studien- platzbewerber und Arbeitgeber als potentielle „Nutzer“, sollen auf die Qualität der ihnen angebotenen Leistun- gen vertrauen, an sie „glauben“ können (lat. „adcrede- re“). Ursprünglich sind Akkreditierungen als Instru- mente des Verbraucherschutzes bei der Produktzulas- sung von Waren oder Dienstleistungen entstanden. Sie knüpfen an das Konzept der internen „Qualitätskontrol- le“ an, mit dem in den 1950er und 60er Jahren in der In- dustrie das Endprodukt vor Verlassen des Werkes auf festgelegte Standards überprüft wurde. Als extern ver- antworteter Überprüfung wird ihnen aber eher geglaubt als den internen Kontrolleuren. Zudem haben sie den Vorteil, dass sie die Endkontrolle des Produkts um eine präventive Kontrolle schon des Herstellungsprozesses erweitern, damit Produkte, die die Standards verfehlen, gar nicht erst erzeugt werden.
Die „zentrale Frage“,22 um die es dem Wissenschafts- rat mit der Akkreditierung geht, lautet deshalb, ob eine nichtstaatliche Hochschule „in der Lage ist, Leistungen in Lehre und Forschung zu erbringen, die anerkannten wissenschaftlichen Maßstäben entsprechen“.23 Die Be- tonung liegt auf den Worten „in der Lage ist“. Akkredi- tiert werden nicht die Leistungen selbst, sondern das
19 Wissenschaftsrat (2015a ) (Fn. 9), S. 6.
20 Wissenschaftsrat (2009), Stellungnahme zur Zukunft der
institutionellen Akkreditierung nichtstaatlicher Hochschulen in Deutschland durch den Wissenschaftsrat (Drs. 8925–09); dort findet sich auch der Kommissionsbericht.
21 Wissenschaftsrat (2012), Private und kirchliche Hochschulen aus Sicht der Institutionellen Akkreditierung, Köln 2012.
22 Wissenschaftsrat (2015a) (Fn. 9), 10.
23 Wissenschaftsrat (2005) (Fn. 9), S. 427; Wissenschaftsrat (2012)
(Fn. 21), S. 125.
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System der Leistungserstellung mit seinen Rahmenbe- dingungen. Es geht um die „saubere Küche, nicht das Menü, das dort gekocht wird“, wie auf einer HRK-Ta- gung des Projekts Qualitätssicherung formuliert wur- de.24 Überträgt man die Managementlogik von Input – Prozess – Output auf Hochschulen, gehören zu diesen Rahmenbedingungen die Zugangsvoraussetzungen der Studienbewerber, die personellen und monetären Res- sourcen (insbes. Lehrkörpermitglieder, Budget), die in- ternen Strukturen und die Prozesse (Lehre, Forschung und Verwaltung bzw. Management). Am Ende der Ak- kreditierung steht eine abschließende Ja/Nein-Entschei- dung zu der Frage, ob die Hochschule „in der Lage ist“ oder nicht. Als Beurteilungsmaßstab dienen dabei sog. Mindeststandards. Das hören Vertreter der Akkreditie- rungsagenturen zwar nicht gerne, gilt aber auch für den Hochschulbereich. Die 1992 erschienene „Encyclopedia of Higher Education“ definiert Akkreditierung als „pro- cess of quality control and assurance in higher educa- tion, whereby…an institution or its programs are recog- nized as meeting minimum acceptable standards“.25 Auch hier besteht Übereinstimmung mit dem Wissen- schaftsrat. Gleich in seiner ersten Positionsbestimmung erläutert er „Zum Begriff ‚Akkreditierung‘“, diese beste- he „in der positiven oder negativen Entscheidung über die Erfüllung von Mindeststandards für die Einrichtung […] einer Hochschule“.26
So wird auch der Zusammenhang zwischen Ak- kreditierung und staatlicher Anerkennung deutlicher. Die Rechtswirkungen der Anerkennung sind nach au- ßen gerichtet, sie beziehen sich auf die den „Kunden“ angebotenen Leistungen, der Blick der Akkreditie- rung ist nach innen gerichtet, er bezieht sich auf die für die Leistungserstellung notwendigen institutionel- len Bedingungen.
2. Freiheit lässt sich nicht akkreditieren
Damit entsteht allerdings ein Problem. Bei Akkredi- tierungen geht es um Qualität, bei der Wissenschaftsfrei- heit hingegen um Freiheit.27 Wissenschaftsfreiheit kann zwar zu der Erzeugung von Qualität beitragen, das muss aber nicht der Fall sein. Es kann auch ohne Wissen- schaftsfreiheit gute und trotz Wissenschaftsfreiheit schlechte Lehrveranstaltungen, Prüfungen und Absol-
- 24 Schneider, Arbeitsgruppenbericht. In: Hochschulrektorenkonfe- renz (Hrsg.), Qualität an Hochschulen, Beiträge zur Hochschul- politik 1/1999, Bonn 1999, S. 79 ff., 80.
- 25 Clark /Neave, Encyclopedia of Higher Education, Volume 3, Ana- lytical Perspectives, Oxford, New York, Seoul, Tokyo 1992, S. 1313.
- 26 Wissenschaftsrat (2000) (Fn. 17), S. 5.
- 27 Auf diesen Unterschied weist Mager, VerfassungsrechtlicheRahmenbedingungen der Akkreditierung von Studiengängen, in:
ventInnen geben. Der Zusammenhang ist kontingent. Vor allem aber gilt: Wissenschaftsfreiheit zielt nicht auf die Qualität von Leistungen ab, das ist bestenfalls ihre Nebenfolge. Sie ist nicht Mittel zum Zweck, sondern ein Wert, der aus sich selbst heraus legitimiert ist und auch in Situationen geschützt werden muss, in denen er sich nicht als funktional für die Leistungsproduktion erweist.
Umgekehrt ist „Qualität“, jedenfalls in der Welt der externen Qualitätssicherung, in der wir uns mit dem In- strument der Akkreditierung bewegen, ein zweckratio- naler, kein wertrationaler Begriff. Sie wird als Teil eines Planungsprozesses, der von den angestrebten Ergebnis- sen her auf die hierfür erforderlichen Bedingungen zu- rückrechnet, rein funktionalistisch als „Fitness for Pur- pose“ verstanden. In der Abfolge von Input – Prozess – Output müssen die Leistungen der einen Stufe gut genug sein („Mindestanforderungen“), damit die Anforderun- gen der nächsten Stufe erfüllt werden können.28 Die Qualifikation des Lehrkörpers muss z.B. gut genug sein, damit Studierende die Ziele des Studiums errei- chen können. Auch wenn in dieser Planung Freiräu- me für eigenverantwortliches Handeln vorgesehen sind (und in Hochschulen als Professionsorganisatio- nen vorgesehen sein müssen), handelt sich um „von oben“ gemanagte Partizipation, die aus funktionalen Gründen für zweckmäßig erachtet wird. Freiheit hin- gegen ist ein widerborstiges Element, das „von unten“ erkämpft und behauptet werden muss. Sie ist nicht Bestandteil funktionalistisch durchgestylter Manage- mentkonzepte.
Akkreditierung ist ein zweckrationales, kein wertra- tionales Verfahren. Wissenschaftsfreiheit ist deshalb nicht akkreditierungsfähig.
IV. Staatliche Anerkennung, Wissenschaftsfreiheit und Partizipation
Wenn die Wissenschaftsfreiheit in der Logik der Qualitätssicherung keinen Platz hat, wie ist sie dann dort hineingekommen? Vielleicht lässt sich eine Antwort in den Bestimmungen über die staatliche Anerkennung finden, mit der die institutionelle Akkreditierung funkti- onal verbunden ist? Ein näherer Blick darauf offenbart eine aufschlussreiche Entwicklung.
Ordnung der Wissenschaft (4) 2017, S. 237 ff., S. 239 r. Sp. hin. 28 Vgl. insgesamt zu dem Qualitätsbegriff U. Schmidt, Wie wird
Qualität definiert? In: Winde (Hrsg.), Von der Qualitätsmessung zum Qualitätsmanagement, Edition Stifterverband: Essen 2010, S. 10 ff.; Zollondz, Grundlagen Qualitätsmanagement, 2. Aufl., München, Wien 2006, S. 155 ff.; Harvey/ Knight, Transforming Higher Education, Buckingham, Bristol 1996, S. 1–23.
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1. Die gesetzliche Entwicklung
Das immer noch vorherrschende Grundverständnis von den Voraussetzungen und Folgen der staatlichen Anerkennung findet sich schon in § 70 Hochschulrah- mengesetz aus dem Jahr 1976. Neben den oben (Ziff. II) beschriebenen Rechtswirkungen listet diese Bestim- mung fünf Voraussetzungen für die Anerkennung auf. Die ersten vier beziehen sich auf die Ziele des Studiums (in der Akkreditierungslogik das „purpose“), die Min- destgröße der Einrichtung, die Zulassungsvoraussetzun- gen für die Studienbewerber und die Einstellungsvor- aussetzungen für den Lehrkörper. Für unsere Zwecke ist die fünfte Bedingung interessant. Sie fordert, dass „die Angehörigen der Einrichtung an der Gestaltung des Stu- diums in sinngemäßer Anwendung der für staatliche Hochschulen geltenden Grundsätze mitwirken“. Der starke Einfluss der Professoren, den die Verfassungs- rechtsprechung aus der Interpretation der Wissen- schaftsfreiheit als Organisationsrecht entnimmt, ist diese Voraussetzung nicht. Anders als „maßgebender“ oder „ausschlaggebender“ Einfluss besteht sie nur in einer „Mitwirkung“, ist begrenzt auf die „Gestaltung des Studi- ums“ und kommt nur „sinngemäß“ zur Anwendung. Vor allem aber: Mitwirkung ist nicht Ausübung von Freiheit, sondern durch ein kluges Management einge- räumte Partizipation.
Bei diesen Anforderungen bleibt es in den folgenden Jahrzehnten im Wesentlichen auch in den Landeshoch- schulgesetzen. Zusätzliche Anforderungen entstehen nur vereinzelt. In den letzten Jahren gehen jedoch die Bundesländer NRW, Baden-Württemberg, Berlin und Brandenburg darüber hinaus, indem sie die Wissen- schaftsfreiheit zusätzlich und prominent an die Spitze der Anerkennungsvoraussetzungen setzen. Das nord- rhein-westfälische „Hochschulzukunftsgesetz“ aus dem Jahr 2014 (das dritte Hochschulgesetz in NRW innerhalb von 10 Jahren) verlangt z. B. in § 72 Abs. 2 Ziff. 1 neu, dass „in der Hochschule die Freiheit von Wissenschaft, For- schung und Lehre sowie der Kunst sichergestellt ist“. In ähnlicher Weise verlangt das Baden-Württembergische Hochschulgesetz seit 2014, dass „die innere Wissen- schaftsfreiheit hinreichend gesichert ist; insbesondere muss die akademische Selbstverwaltung maßgeblichen Einfluss auf die Bestellung und Abberufung der Hoch- schulleitung besitzen, und im akademischen Kernbe- reich muss eine autonome Entscheidungsbildung durch die akademischen Gremien gewährleistet sein“ (§ 70 Abs. 2 Ziff. 7). Mit derselben Richtung, wenn auch diffe- renzierter, verlangen das Berliner Hochschulgesetz aus
dem Jahr 2011 (§ 123 Abs. 2 Ziff. 1) und – beinahe wort- gleich – das Brandenburgische Hochschulgesetz aus dem Jahr 2014 (§ 83 Abs. 2 Ziff. 1), dass in der Einrich- tung „die Freiheit der Kunst und Wissenschaft, der For- schung und Lehre im Rahmen des Zwecks und der wirt- schaftlichen Interessen des Trägers gewährleistet ist“.
Interessant an diesem Befund ist, dass der Wissen- schaftsrat seine Akkreditierungskriterien nur partiell an den Landeshochschulgesetzen ausrichtet. Die Mehrzahl der Gesetze enthält keinen Verweis auf die Wissen- schaftsfreiheit als Voraussetzung für die staatliche Aner- kennung. Diese Diskrepanz wird spätestens dann prob- lematisch, wenn – wie in dem Thüringischen Hoch- schulgesetz – die Akkreditierung explizit „durch den Wissenschaftsrat“ vorgeschrieben ist und auf diese Wei- se die Wissenschaftsfreiheit auch ohne gesetzliche Grundlage implizit zu einer Anerkennungsvorausset- zung wird. Explizit verweisen lediglich die vier Lan- deshochschulgesetze in NRW, Baden-Württemberg, Berlin und Brandenburg auf die Wissenschaftsfreiheit. Sie sind allerdings erst in den Jahren 2011 und 2014 in Kraft getreten, also nachdem der Wissenschaftsrat die Freiheit der Lehre und Forschung im Jahr 2000 zur Vor- aussetzung der Akkreditierung erklärt und im Jahr 2004 als Prüfkriterium für die Leitungsstruktur aufgelistet hat. Die gesetzliche Anerkennung ist zwar Bezugspunkt der Akkreditierung, insofern richtet sich der Wissenschafts- rat an den Gesetzen aus. Offenbar richten sich aber auch vermehrt Gesetze an dem Wissenschaftsrat aus, der dann zwei Rollen zugleich einnimmt: Er ist einerseits Agentur, die die Anerkennungsentscheidungen der Mi- nisterialverwaltung vorbereitet, die dabei ihrerseits an die Hochschulgesetze gebunden ist, und er ist anderer- seits politischer Akteur, der mit dazu beiträgt, dass die Hochschulgesetze sich ändern. Er ist Agent und Prinzi- pal zugleich.
2. Freiheit oder Partizipation?
Aber entsteht überhaupt eine Grundrechtsbindung für Privathochschulen, wenn sie, wie in dem Fall der vier Landeshochschulgesetze, durch ein einfaches Gesetz auf die Gewährleistung der Wissenschaftsfreiheit verpflich- tet werden? Ob, für wen und mit welcher Reichweite ei- nem Grundrecht Geltungskraft zukommt, hängt aus- schließlich von der Verfassung selbst und nicht dem ein- fachen Gesetz ab. Entweder beschreibt das Gesetz also rein deklaratorisch eine Grundrechtslage, die ohnehin schon besteht (dazu müsste der Wissenschaftsfreiheit Drittwirkung zukommen, IV. 2. a)), oder es schafft einen
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neuen Rechtszustand, der jedoch unterhalb der Grund- rechtsebene bleibt (b)).
a) Keine Drittwirkung der Wissenschaftsfreiheit
Privathochschulen sind Träger des Grundrechts der Wissenschaftsfreiheit.29 Sie werden hierdurch gegenüber dem Staat nicht verpflichtet, sondern geschützt. Etwas anderes ergibt sich nur, wenn man annimmt, dass sie durch die staatliche Anerkennung mit der Ausübung ho- heitlicher Befugnisse beliehen oder jedenfalls so in das öffentlich verantwortete Hochschulwesen inkorporiert werden, dass sie selber in eine staatsähnliche Position ge- raten. Dann wären sie wie der Staat durch Grundrechte gebunden. Dieser Rollenwechsel träte aber nicht allge- mein für die Hochschule ein, sondern wäre auf die Leis- tungen beschränkt, die der Staat durch seine Anerken- nung beglaubigt, also das Prüfungs- und Berechtigungs- wesen.30 Weisungen der Geschäftsführung in diesem Be- reich, z.B. zu „richtigen“ oder „falschen“ Lehrmeinungen oder Prüfungsfragen, wären unzulässige Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit der betroffenen Wissenschaftler, die diese abwehren könnten. Organisationale Auswir- kungen auf die „Leitungs- und Entscheidungsstruktur“ insgesamt gingen hiervon aber nicht aus.
Außerhalb dieses hoheitlich strukturierten Bereichs bestimmen sich die Pflichten der Privathochschule ge- genüber ihren Wissenschaftlern nicht durch Grundrech- te, sondern den Arbeitsvertrag, den sie mit ihnen ge- schlossen haben.31 Es gilt der Grundsatz der Privatauto- nomie, mittels der zwei rechtlich gleiche Rechtssubjekte die Vertragsinhalte frei aushandeln. Einer Bindung durch die Wissenschaftsfreiheit unterliegen sie dabei nicht.32 Auch eine mittelbare Drittwirkung, die sich aus dem Charakter der Grundrechte als „objektiver Wert- ordnung“ ergeben kann, liegt nicht vor.33 Sie wird nur für Fallkonstellationen erzeugt, bei denen offene Wer-
- 29 Vgl. nur die Akkreditierungsentscheidung des BVerfG – 1 BvL 8/10 – E 141, juris Rn. 48; Kläger des Ausgangsverfahrens war der Träger einer in Hamm ansässigen privaten, staatlich anerkannten Fachhochschule.
- 30 Lorenz, Privathochschulen. In: Ch. Flämig u.a. (Hrsg.), Handbuch des Wissenschaftsrechts, Band 1, 2. Aufl., Berlin, Heidelberg 1996, S. 1157 ff., S. 1167 („Beleihung mit hoheitlicher Gewalt allenfalls für das Prüfungs- und Berechtigungswesen“), 1172 (dort mit dem Gedanken der Inkorporierung begründet: „nicht etwa eine Belei- hung“); Steinkemper (Fn. 15), S. 124; offener Lynen (Fn. 12), Rn. 38 („Dieses Thema ist – soweit ersichtlich – noch nicht erschöpfend behandelt“); vgl. auch den Beschluss des Hess. VGH v. 13.1.2016 WissR 2016 (49) 79 ff.
- 31 Fehling, Art. 5 Abs. 3 (Wissenschaftsfreiheit). In: Bonner Kom- mentar, Loseblattausgabe 2004, Rn. 53; Lorenz (Fn. 30), S. 1171.
- 32 Löwer, Art. 16. In: Löwer/Tettinger (Hrsg.), Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Stuttgart u.a. 2002, Rn. 25; Penßel, Nichtstaatliche Hochschulen. In: Geis (Hg), Hoch- schulrecht im Freistaat Bayern, 2. Aufl. 2017, S. 573 ff., Rn. 49.
tungsbegriffe wie z.B. die „Sittenwidrigkeit“ der Schädi- gung in dem grundlegenden Lüth-Urteil34 ausgelegt werden oder andere Besonderheiten vorliegen, die hier nicht gegeben sind.
b) „Beleihung mit Freiheit“
Teile der Literatur sind gleichwohl von dem Bemü- hen geprägt, die Wissenschaftsfreiheit in dem Privat- hochschulbereich zur Geltung zu bringen, wenn auch unterhalb der Ebene einer mittelbaren Drittwirkung. Solche Versuche lassen sich mit dem schönen Begriff der „verkürzten Drittwirkung“35 charakterisieren. Dabei wird z.T. eine sozialstaatsähnliche Gewährleistungsver- antwortung betont, die dem Staat als Kulturstaat für die Wissenschaftsfreiheit der Wissenschaftler obliege und der er in seiner Anerkennungspraxis nachkommen müs- se,36 z.T. wird auch mit dem Charakter der Wissenschaft selbst argumentiert. Wenn nämlich mit der Anerken- nung der Hochschule die Wissenschaftlichkeit ihrer Ab- schlüsse bestätigt werde, müsse sie der Eigengesetzlich- keit der Wissenschaft Raum geben, und dazu gehöre die Wissenschaftsfreiheit der bei ihr tätigen Wissenschaft- ler.37 Systemische Eigengesetzlichkeit und personal be- gründete Wissenschaftsfreiheit sind aber nicht identisch. Schließlich wird argumentiert, dass die Hochschule sich selber nur auf die Wissenschaftsfreiheit berufen könne, wenn sie auch ihren Beschäftigten diese Freiheit „ge- währe“.38 Aus all diesen Konstruktionen ergibt sich aber „kein eigenes (Grund)recht“39 der Wissenschaftler ge- genüber der Hochschule. „Wenn man eine paradoxe For- mulierung wählen wollte“ so schreibt Löwer,40 „könnte man sagen, es handele sich um einen Fall der ‚Beleihung mit Freiheit‘“.
Ein Hochschulgesetz schafft also lediglich eine ein- fachgesetzliche Befugnisnorm für die Ministerialverwal- tung,41 der bei ihrer Anerkennungsentscheidung eine
33 Lorenz (Fn. 30), S. 1171.
34 BVerfGE 7, 198 ff.).
35 Fehling (Fn. 31), Rn. 54, 246, 261.
36 Fehling (Fn. 31), Rn. 53, 131; Steinkemper (Fn. 15), S. 128 f.
37 Löwer, Freiheit wissenschaftlicher Forschung und Lehre. In: Mer-
tens/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland
und Europa, Band IV, Heidelberg 2011, S. 699 ff., Rn. 21 S. 722. 38 Fehling (Fn. 31), Rn. 54; Britz, Art. 5 Abs. III (Wissenschaft).In: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 3. Auflage,
Tübingen 2013, spricht davon, dass „faktisch“ eine mittelbare Drittwirkung erzeugt werde (Rn. 62); ebenso Krausnick, Staat und Hochschule im Gewährleistungsstaat, Tübingen 2012, S. 352.
39 Britz (Fn. 38), Rn. 62.
40 Löwer (Fn. 37), Rn. 21 S. 722.
41 Ähnlich Dreier, (2013), Vorbemerkungen vor Art. 1 GG. In: Ders.
(Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 3. Auflage, Tübingen 2013, Rn. 100 für den vergleichbaren Fall der Antidiskriminie- rungsgesetzgebung, den er als „prekär“ bezeichnet.
Zechlin · Institutionelle Akkreditierung von Privathochschulen 2 5 9
komplizierte Gedankenoperation abverlangt wird. Sie muss in einem 1. Schritt hypothetisch die Anforderungen an die „Governance“ ermitteln, die bestünden, wenn die Privathochschulen denselben Bindungen wie staatlichen Hochschulen unterlägen, und in einem 2. Schritt das Ergeb- nis wieder so zurückschneiden, dass die realen Grundrech- te der Privathochschulen bzw. ihrer Träger nicht beein- trächtigt werden. Eine solche „als ob die Wissenschaftsfrei- heit gelte Regelung“ enthält gegenüber der tradierten „sinn- gemäßen Mitwirkung der Lehrenden“ keinen Mehrwert. Auch wenn sie unter der Flagge der Wissenschaftsfreiheit daherkommt, geht sie in ihren Wirkungen nicht über die gemanagte42 Partizipation hinaus, die jedoch als Mindest- standard immerhin akkreditierungsfähig wäre. Ein weiter- gehender, auf das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 gestützter Prüfbereich wird nicht eröffnet.
3. Hochschulförmigkeit
Es bleibt die Frage, ob sich an diesem Befund durch die „Hochschulförmigkeit“ etwas ändert. Lässt sich argumen- tieren, schon rein logisch gehöre zu dem Begriff einer Hochschule die Wissenschaftsfreiheit, so dass diese zu den Anerkennungs- und damit auch Akkreditierungsvoraus- setzungen gehöre? Der Wissenschaftsrat hat im Jahr 2015 „für die Hochschulförmigkeit konstitutive Voraussetzun- gen“43 in seinen Leitfaden aufgenommen und damit einen den Gesetzen vorgegebenen Hochschulbegriff geschaffen, zu dem auch die Wissenschaftsfreiheit gehört.44 In dem „Prüfbereich 2: Leitungsstruktur, Organisation und Quali- tätsmanagement“ lautet der Obersatz demzufolge „Lei- tungsstruktur und Organisation einer Hochschule müssen die grundgesetzlich garantierte Freiheit von Kunst, Wissen- schaft, Forschung und Lehre sicherstellen“.45 Danach dürfte
- 42 „Governance“ wird so zu einer Frage auch subjektiver Füh- rungskompetenzen, nicht nur objektiver Strukturen (vgl. dazu Zechlin, Governance als Führungshandeln. In: Truniger, L.
[Hrsg., Führen in Hochschulen. Anregungen und Reflexionen aus Wissenschaft und Praxis, Wiesbaden 2017, S. 33 ff.), entscheidend ist das Zusammenspiel der beiden Seiten. Dabei könnte ein an systemischen Grundsätzen ausgerichtetes Führungsverständnis (dazu Wimmer, Die neuere Systemtheorie und ihre Implikationen für das Verständnis von Organisation, Führung und Manage- ment. In: Rüegg-Sturm/Bieger [Hrsg.], Unternehmerisches Management. Herausforderungen und Perspektiven, Bern 2012,S. 7 ff.) die Eigengesetzlichkeit der Wissenschaft im Abgleich mit den anderen Anforderungen an die Hochschule möglicherweise besser zum Tragen bringen als die Leitungs- und Entscheidungs- strukturen, die von der Rechtsprechung für die staatlichen Hochschulen erfordert werden. Der Wissenschaftsrat (Fn. 13, S. 74) spricht den Unterschied der beiden Governanceverständnisse an, folgt aber dem Strukturverständnis. - 43 Wissenschaftsrat (2015a) (Fn. 9) und 20155 b (Fn. 10), S. 10 f.
- 44 Wissenschaftsrat (2015a) (Fn. 9) und 2015 b (Fn. 10), S. 10.
- 45 Wissenschaftsrat (2015a) (Fn. 9) und 2010 b (Fn. 10), S. 28.
- 46 Dallinger, Kommentierung des § 70. In: Dallinger/Bode/Dellian,Hochschulrahmengesetz. Kommentar, Tübingen 1978, Rn. 7.
eine Anerkennung also überhaupt nur erfolgen, wenn die organisationalen Anforderungen der Wissenschaftsfreiheit sichergestellt sind.
Damit ist die Frage aufgeworfene, „ob die anerkannte Einrichtung schon vorher Hochschulstatus besitzen muss oder diesen erst mit der Anerkennung erhält“.46 Die Ant- wort ist in dem HRG noch offengeblieben, mittlerweile aber geklärt. Die Hochschulgesetze sprechen bis zu der An- erkennung von „Einrichtungen des Bildungswesens“ (z. B. Schulen oder Weiterbildungseinrichtungen), die erst durch die Anerkennung zu „Hochschulen“ transformiert werden (so stellvertretend für die meisten Landeshochschulgesetze § 76 Abs.1 S.1 Bay HG). „Mit der Anerkennung erhält die betreffende Einrichtung überhaupt erst den Status einer Hochschule“, „einen der Staatlichkeit bzw. staatlichen An- erkennung zwingend vorgelagerten Hochschulbegriff “ kennt das Hochschulrecht nicht.47 Auch dem BVerfG „feh- len für diesen Begriff […] noch klare positive Kriterien. Je- doch lässt er sich negativ gegenüber den schulischen Ein- richtungen hinreichend deutlich abgrenzen. Für den Hoch- schulcharakter einer Institution sprechen in Anlehnung an die überlieferte deutsche Hochschultradition u. a. selbstän- dige Rechtspersönlichkeit, Akademische Selbstverwaltung, Satzungsbefugnis und Hochschulreife als Zugangsvoraus- setzung“.48 Es gilt deshalb eine strikt positivistische Maxi- me: Staatliche Hochschulen sind diejenigen Einrichtungen, die in den Hochschulgesetzen enumerativ „als solche be- zeichnet und aufgelistet werden“, nichtstaatliche Hochschu- len sind solche Einrichtungen, „die das Verfahren der staat- lichen Anerkennung mit positivem Ergebnis durchlaufen haben“.49
Auch die Konstruktion der Hochschulförmigkeit er- zeugt somit keine Grundrechtsbindung privater Hochschu-
47 Görisch (Fn. 14), Rn. 3 und 4; vgl. auch Lorenz (Fn. 30), S. 1158 f.; Löwer (Fn. 32) Rn. 23 weist auf „eine Beschreibung des Wesens- gehalts eines materiellen Hochschulbegriffs“ durch das OVG Rheinland-Pfalz aus dem Jahr 1963 hin, die „in Übereinstimmung mit der gewachsenen Tradition“ steht.
48 BVerfGE 37, 314 ff., 321; im Hinblick auf die Selbstverwaltungs- garantie weist Löwer (Fn. 32), Rn. 25 darauf hin, dass sie nur für die „vom Land errichteten und getragenen Einrichtungen“ gilt und aus Art 5 III GG nichts anderes folgt, „da die Vorschrift keine Bindung für private Rechtssubjekte erzeugt“; so auch ausführlich Penßel (Fn. 32) Rn. 54.
49 Lynen (Fn. 12), Rn. 6; zugegebenermaßen ist das intellektuell nicht sehr befriedigend und erinnert an die alte Fußballweisheit „Abseits ist, wenn der Schiedsrichter pfeift“. Das Verhältnis zwischen sozialem Wandel und dem Rechtssystem ist natürlich komplexer, wie jüngst die Diskussion um die „Ehe für alle“ zeigt. Das Abstellen auf die Tradition alleine reicht jedoch für einen materiellen Hochschulbegriff nicht. Er müsste zumindest um Rechtsvergleichung mit anderen Hochschulsystemen, in denen ebenfalls Wissenschaftsfreiheit herrscht, und um Rechtstatsa- chenforschung, z.B. zu der rasch zunehmende institutionelle Ausdifferenzierung des Hochschulsystems, ergänzt werden.
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len. Private Hochschulträger sind für die Organisation der Leitungs- und Entscheidungsstruktur nicht an Art. 5 Abs. 3 GG gebunden. Deshalb kann auf diesem Wege die Aufnahme der Wissenschaftsfreiheit in die Akkreditie- rungsvorschriften nicht gerechtfertigt werden. Indem der Wissenschaftsrat seinen eigenen, den Gesetzen vorgege- benen Hochschulbegriff aufstellt und den Akkreditie- rungen zugrunde legt, ergibt sich derselbe Befund wie bei der Analyse der gesetzlichen Entwicklung: Auch hier nimmt er zwei Rollen zugleich ein, die der ausführenden Agentur und die eines politischer Akteur, der ihm erfor- derlich erscheinende Gesetzesänderungen durch eigenes Handeln ersetzt.
V. Wissenschaftsrat und Wissenschaftsfreiheit
An sich wäre der Wissenschaftsrat bei der Ausgestal- tung seiner Akkreditierungsverfahren frei. Das ändert sich aber durch seine Nähe zu der staatlichen Anerken- nung. Dort agiert er nicht in der Rolle eines Berufsver- bandes, der mit der Akkreditierung eines Studiengangs sein privatrechtliches Siegel und das damit verbundene Renommee verleiht,50 sondern er übt einen hohen Ein- fluss auf die Anerkennungsentscheidungen aus und nimmt das auch explizit in Anspruch. Er „erwartet, dass die Prüfung der wissenschaftlichen Qualität im Rahmen der institutionellen Akkreditierung grundsätzlich der endgültigen staatlichen Anerkennung vorausgeht“51 bzw. „geht davon aus, dass Auflagen und Voraussetzun- gen, die er im Rahmen seiner Akkreditierungsentschei- dungen ausspricht, in der staatlichen Anerkennungspra- xis umgesetzt werden“.52 Diese Nähe existiert nicht nur faktisch als Folge des behördlichen Beratungsbedarfs, sondern wird durch einzelne Hochschulgesetze auch rechtlich für verbindlich erklärt. Das Thüringer und das Hessische Hochschulgesetz binden die Anerkennungs- entscheidung mittlerweile explizit an ein Verfahren, das „durch den Wissenschaftsrat“53 oder „durch den Wis- senschaftsrat oder eine vergleichbare Einrichtung“54 durchgeführt wird.
Der Wissenschaftsrat ist deshalb in einer ähnlichen Position wie die privatrechtlich organisierten Agenturen bei der Akkreditierung von Studiengängen oder Quali- tätssicherungssystemen für Studium und Lehre. Für de-
- 50 Vgl. den Hinweis auf das US-amerikanische System bei Mager (Fn. 27), S. 242.
- 51 Wissenschaftsrat (2006), Leitfaden der Institutionellen Akkredi- tierung (Drs. 7078–06 v. 27. 1. 2006), Köln, S. 5.
- 52 Wissenschaftsrat (2015a) (Fn. 9), S. 15 und 2015b (Fn. 10), S. 12.
- 53 Thüringer HG § 101 Abs. 2 S. 2; vgl. auch das HSG S‑H, das die Einschaltung des Wissenschaftsrates als bloße Möglichkeit vor-sieht (§§ 76 Abs. 2 S. 4 und 79 Abs. 3).
- 54 Hessisches HG § 91 Abs. 3.
ren Tätigkeit hat das BVerfG in einem Verfahren, das durch eine nichtstaatliche Hochschule ausgelöst wurde, klargestellt, dass „die mit der Qualitätssicherung ver- bundenen Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit“ der be- troffenen nichtstaatlichen Hochschule „einer hinrei- chenden gesetzlichen Grundlage“ bedürfen.55 Das gilt ebenso für die institutionelle Akkreditierung.56 Er ist deshalb gut beraten, bei allem Einsatz für die Wissen- schaftsfreiheit diese auch in seiner eigenen Praxis zu be- achten und den Zuschnitt seiner Akkreditierungskriteri- en auf die gesetzlichen Voraussetzungen für die Aner- kennung auszurichten und zu beschränken. Falls er die- se für unzureichend hält, muss er in seiner Rolle als Politikberater auf ihre Änderung dringen. Was er nicht tun kann, ist, die „Lücke“ in seiner Rolle als Agentur selbständig zu schließen.57
VI. Fazit
Als unmittelbares Ergebnis dieses Beitrages lässt sich festhalten, dass an Privathochschulen die Sicherung der Wissenschaftsfreiheit durch eine geeignete Leitungs- und Entscheidungsstruktur nicht Gegenstand der insti- tutionellen Akkreditierung sein kann. Dieses Prinzip gilt nur für staatliche Hochschulen. Es passt nicht zu der funktionalen Qualitätssicherungslogik von Akkreditie- rungsverfahren, und es ist nicht auf private Hochschulen übertragbar, weil diese für die Organisation ihrer Lei- tungsebene keiner Grundrechtsbindung aus Art. 5 Abs. 3 GG unterliegen. Zu den Gegenständen der Akkreditierung gehört jedoch die „Mitwirkung“ der Hochschulangehörigen, die als Voraussetzung der staat- lichen Anerkennung gesetzlich vorgeschrieben ist. Beur- teilungsmaßstab sind dabei die für Akkreditierungsver- fahren eigentümlichen Mindeststandards.
Daraus ergeben sich Folgerungen für unterschiedli- che Adressaten. Der Wissenschaftsrat sollte seine Rollen als Agentur und politischer Akteur stärker trennen und seine Akkreditierungskriterien strikt an den gesetzli- chen Anforderungen für die staatliche Anerkennung ausrichten. Das entspricht dem funktionalen Zusam- menhang zwischen Akkreditierung und Anerkennung und liegt auf der Linie der Akkreditierungsentscheidung des BVerfG. Die Landesgesetzgeber sollten darauf ver-
55 BVerfGE 141, 143 Rn. 59.
56 Kahl, Die Geschichte der Bayerischen Hochschulen. In: Geis
(Hg), Hochschulrecht im Freistaat Bayern, 2. Aufl. 2017, S. 1 ff., 32,
Rn. 52.
57 Sandberger, Governance-Modelle für nicht staatliche Hochschu-
len – zum Akkreditierungsleitfaden des Wissenschaftsrates.
In: Ordnung der Wissenschaft (2) 2016, S. 95 ff., begrüßt die Lückenschließung durch den Wissenschaftsrat (S. 109 r. Sp.), plädiert jedoch ebenfalls für Gesetzesänderungen (S. 110 r. Sp.).
Zechlin · Institutionelle Akkreditierung von Privathochschulen 2 6 1
zichten, Gesetz mit einer gut klingenden, aber relativ substanzlosen Symbolik zu verzieren. Mit der Aufnahme der Wissenschaftsfreiheit in die Hochschulgesetze als Vorgabe für die Anerkennung von Privathochschulen ist ihr ein Bärendienst erwiesen worden, weil sie als Freiheit „von unten“ nicht mehr gegenüber der „von oben“ ge- währten Mitwirkung unterschieden werden kann. Da- mit wird sie einer Relativierung und politischen Verfüg- barkeit ausgesetzt, die sie nicht mehr nach eigenen Maß- stäben begrenzen kann. Als Alternative bietet sich an, die einfachgesetzlich verankerte „Mitwirkung“ über die Gestaltung des Studiums hinaus auf das gesamte Berech- tigungswesen auszuweiten. Die Privathochschulenschließlich sollten in ihrem eigenen Interesse genau die- se partizipative Mitwirkung vorantreiben und damit zei- gen, was ein gutes unternehmerisches Management zu leisten vermag. Wissen ist das eigentliche „Kapital“ von Hochschulen, es „gehört“ aber nicht ihnen als Organisa- tion, sondern ihren Wissenschaftlern. Immer noch gilt deshalb: „Selbst ohne die rechtliche Bindung durch Art. 5 Abs. 3 GG wird freilich auch die Organisation einer pri- vaten Hochschule die Freiheit der Wissenschaft respek- tieren“.58
Schließlich ist in wissenschaftlicher Hinsicht deutlich geworden, dass schärfere begriffliche Unterscheidungen Not tun. Wertrationale Freiheit, zweckrationale Qualität, gemanagte Partizipation der Wissenschaftler sowie die Eigengesetzlichkeiten von Wissenschaft, Lehre und Ver- waltung sollten genauer unterschieden und in ihren wechselseitigen Beziehungen untersucht werden. Inso- fern hat die Beschäftigung mit Privathochschulen Fra- gen aufgeworfen, die auch für staatliche Hochschulen bedeutsam sind. Für solche Untersuchungen dürfte eine stärkere Zusammenarbeit zwischen Rechts- und Sozial- wissenschaften, empirischer Hochschulforschung und der Praxis des Hochschul- und Wissenschaftsmanage- ments förderlich sein.
Lothar Zechlin ist Professor i.R. für Öffentliches Recht und ehemaliger Universitätspräsident. Er leitete von 2009 bis 2015 die Steuerungsgruppe des Institutional Evaluation Program der European University Associati- on und war von 2009–2011 Mitglied des deutschen Akkreditierungsrats.
58 Lorenz (Fn. 30), S. 1172; auf ein solches „Eigeninteresse“ der Hoch- schule und des Hochschulträgers stellt auch Penßel (Fn. 32) Rn. 52 ab.
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